熊婉婷:宏观审慎管理与微观审慎监管政策协同研究
2021年10月20日  |  来源:国际研究学部  |  阅读量:6216

2008年全球金融危机之后,世界各国开启了一轮以宏观审慎机制建设为重点的金融监管改革。随着对宏观审慎认识的拓展和对行为监管重视的加深,金融监管的复杂性攀升到了一个前所未有的水平。宏观审慎和微观审慎的政策目标不同,一般由不同机构负责,政策工具虽有不同但往往高度重叠。这种机制设计导致二者既互为补充,又存在冲突的可能。尤其是在经济萎缩时期、银行高度集中且业务同质化、以及监管部门权责划分不清晰的经济情形下,宏观审慎和微观审慎的冲突可能加剧。为了提高金融稳定性和监管效率,金融监管部门必须高度重视宏观审慎和微观审慎政策之间的协调配合,充分发挥二者的互补性,尽量降低二者的冲突性。

本文第一部分介绍宏观审慎管理和微观审慎监管政策的主要内容,对二者的政策出台背景、监管目标、监管模式和政策工具进行了对比。从政策出台的历史背景来看,微观审慎曾经是金融监管的主流。但随着人们在历次危机后不断反思,宏观审慎得到越来越多的重视。最初提出宏观审慎的概念是为了补充微观审慎在风险防控和监管对象覆盖方面的不足。对系统性风险和个体风险的差异化政策应对是区分微观审慎和宏观审慎的逻辑起点。1997年亚洲金融危机后,宏观审慎的内涵得到进一步拓展,逐步成为一种与微观审慎相并立的监管理念。2008年全球金融危机后,宏观审慎更是进一步升级为一种与货币政策和财政政策相并列的宏观经济政策框架。其内容包括明确的政策目标、系统性的风险评估标准、多元化的政策工具箱和相对独立的组织架构等一系列规则与监管组合。在我国,宏观审慎管理的范畴已超出宏观审慎监管本身,成为一种包括微观审慎监管多种政策在内、最终服务于金融稳定的政策框架。

作为两种不同的金融监管理念,微观审慎与宏观审慎之间既有密切联系,又有显著区别。微观审慎监管着眼于防范单个金融机构的个体性风险,以保护消费者(投资者、存款人)为政策目标,根据各个机构所面临的风险来设置监管标准,形成了自下而上的监管模式。宏观审慎监管着眼于防范整个金融体系的系统性风险,以减少金融危机对经济稳定的影响为政策目标,根据整个系统所面临的风险来设置监管标准,形成了自上而下的监管模式。尽管二者目标相辅相成,但在某些特定情况下仍可能不完全一致。从组织架构看,宏观审慎和微观审慎监管既可能由不同机构负责,也可能隶属于同一机构。无论哪一种模式,都需要相关部门彼此保持密切沟通和信息共享。从监管对象看,宏观审慎和微观审慎监管都作用于金融机构,只是前者往往更侧重于具有系统重要性的金融机构,而后者一般覆盖所有机构。从政策工具看,宏观审慎和微观审慎的政策工具箱并非完全一致,但往往高度重叠。实际上,很多宏观审慎政策工具是微观审慎政策工具的升级版,差别仅在于政策目标差异。

第二部分讨论了宏观审慎与微观审慎监管在哪些方面可以协同互补,在哪些情形下可能出现冲突。首先,从机制设计上来说,宏观审慎监管产生的初衷就是为了填补微观审慎监管对系统性风险防范不足的缺陷。二者不仅政策目标相辅相成,政策效果也可以相互促进。其次,宏观审慎和微观审慎监管可以独立使用政策工具,有助于同时实现不同政策目标而不至于顾此失彼。最后,微观审慎和宏观审慎监管部门具有不同信息优势,可以通过信息共享促进彼此的工作。例如,微观审慎监管机构可以为宏观审慎监管部门提供市场和机构层面的信息,为后者识别系统性风险来源奠定微观基础。宏观审慎监管的系统性风险判断也可以为微观审慎监管政策的执行提供宏观背景参考,帮助后者调整政策优先级。

虽然宏观审慎和微观审慎监管在很多情况下可以相互促进,但也可能因为机构沟通不畅、政策优先级不明等原因彼此冲突。在政策实施过程中,宏观审慎和微观审慎监管之间最有可能发生冲突的场景包括以下三种。一是经济萎缩时期。宏观审慎更倾向于降低安全缓冲标准以促进整个金融体系对实体经济的信贷支持,微观审慎则更倾向于提高安全缓冲标准以增强个体金融机构应对资产质量下降冲击的能力。二是银行业高度集中且业务同质化严重的经济体。如果存在多个银行且业务分化,那么宏观审慎和微观审慎监管机构可以对不同银行采取差异化政策调整,如要求资产质量较好的银行降低资本缓冲以稳定危机期间对实体经济的信贷支持、资产质量较差的银行提高资本缓冲以增强消费者信心。反之,如果只有一个银行,那么宏观审慎政策和微观审慎政策必然作用于同一对象,无法实现差异化监管。三是宏观审慎和微观审慎监管部门权责不清或缺乏协调。在政策实施过程中,一个金融机构往往同时受到多个部门监管。如果这些监管部门之间权责划分不清或缺乏沟通协调,要么容易出现滋生金融脆弱性的监管真空,要么可能出现损害金融机构效率的重复监管。

第三部分梳理了英美两国所采用的宏观审慎与微观审慎监管协调机制,并对其优势和劣势进行了总结。2008年全球金融危机后,美国和英国都对本国金融监管体系进行了大刀阔斧的改革。尽管目的都是为了强化宏观审慎监管,但二者采用了不同的组织管理架构和协调机制。美国在已有监管机构之外设置了独立协调委员会,而英国对已有监管机构进行了深度整合,由中央银行统筹和负责宏观审慎和微观审慎监管。

具体而言,美国金融监管体系整体呈现“双层、多头”的特征,采用了美联储作为宏观审慎政策执行核心、金融稳定监督委员会负责跨部门统筹协调的治理模式。其中,“双层”指美国同时在联邦政府和州政府两个层面对金融机构进行监管;“多头”指美国实施分业监管,银行、保险、证券等不同金融机构分属于不同监管部门。在美国的宏观审慎管理框架中,美联储是制定和执行宏观审慎政策的核心部门,负责大部分宏观审慎政策标准的制定和对系统性重要机构和其他金融机构的直接监管。金融稳定监督委员会是在已有监管部门之上创建联合责任机构。其职责包括识别和应对系统性风险、统筹协调不同监管部门。该机构具有部分宏观审慎政策制定权和对其他监管机构的建议权。美国所采取的监管协调模式是一种独立委员会模式,同时也被加拿大等国采用。这种模式的优势包括:形成危机防范的联合责任制、为不同监管部门提供一个争端解决平台、以及促进成员机构之间的沟通交流等。但是,这种模式也面临多重挑战,例如,独立委员会治理能力不足、成员结构多元导致多数投票机制效率低下、以及没有从根本上解决混业经营与分业监管之间的矛盾等。

与美国相比,英国的金融监管模式更为集中化,宏观审慎和微观审慎政策的制定与实施分别由英格兰银行下设的金融政策委员会和审慎监管委员会负责。在英格兰银行之外,英国还成立了金融行为监管局,专门负责对金融机构的行为监管和消费者权益的保护,形成了“双峰监管”的治理架构。在英格兰银行内部,宏观审慎和微观审慎政策之间的协调主要通过人员的交叉任职和联席会议实现。在英格兰银行和金融行为监管局之间,政策协调更多由部门间联席会议、谅解备忘录等方式来实现。这种由央行统筹微观审慎和宏观审慎的监管协调模式具有两大优势。一是减少了部门间的沟通成本,实现了监管机构的立场统一。二是区分了审慎监管和行为监管,有利于同时实现保护消费者和维持金融稳定的双重目标,可以更好地适应混业经营的金融市场趋势。但是,这种超级央行模式也面临挑战,如央行的权责过于集中、不同政策之间缺乏独立性等。

第四部分在参考国际金融监管改革经验的基础上,结合我国国情,对如何进一步完善宏观审慎管理和微观审慎监管政策的协同配合机制提出了政策建议。在组织架构层面,我国可从三方面进一步完善现有宏观审慎管理框架,打造“一体多翼”的治理结构。第一是加强法治基础建设,在立法层面完善对不同监管机构的权责认定。第二是根据政策需要增设专门工作组以提高决策专业性,在现有决策机制中引入专业性强的外部顾问。第三是鼓励不同监管机构领导人交叉任职,或以无投票权成员的身份参与其他部门决策。

在政策执行层面,我国也可从三方面加强宏观审慎和微观审慎的政策协调配合。第一是完善不同监管部门之间的常态化信息共享和沟通协调机制。例如,构建统一监管数据共享平台,消除不同金融市场基础设施壁垒,以及尝试要求执行部门服从决策部门建议或提供不服从原因的“服从-解释”机制等。第二是补充宏观审慎政策工具箱以增加应对危机的政策选项,从而减少其与微观审慎在政策工具层面的冲突。第三是为宏观审慎和微观审慎之间的冲突做好预案,包括在政策冲突时预先设定目标优先级、构建风险预警机制、以及积累逆周期安全缓冲等。

(作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员。文章仅代表作者本人观点,不代表本平台观点。)

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