摘要：新冠肺炎疫情不仅对经济治理的全球体系与区域体系带来了冲击与挑战,也进一步暴露了旧有全球经济治理体系的结构性赤字,造成大国竞争因素继续增加等问题。面对这种情况,我国需要从加强自身经济实力、促进国际经济治理变革两方面入手,实事求是地处理主要国际经济关系,加强国际合作,完善国内和跨境产业链,积累国际规则探索经验。
新冠肺炎疫情对全球经济治理的冲击
2020年初以来,新冠肺炎疫情全球蔓延,不仅严重威胁着世界各国人民的生命健康,也对全球经济产生了强烈冲击。国际货币基金组织(IMF)4月发布季度的《世界经济展望报告》预测今年全球经济将萎缩3%。世界银行6月发布半年度《全球经济展望》则预测,今年全球经济将萎缩5.2%,是第二次世界大战以来最严重的衰退。全球疫情导致的经济衰退之下,全球经济治理也面临着严峻的挑战。
第一,新冠肺炎疫情冲击了经济治理的全球体系。战后全球经济治理的主导者美国进一步高举特朗普政府上台以来的“美国优先”的旗帜,推卸全球治理尤其是全球经济治理的责任,放弃其全球治理体系的担保人角色,不仅不支持抗击疫情的主要国际机构—世界卫生组织,还中止资助甚至悍然退出,以经济手段阻碍全球治理。七国集团内部龃龉不断,本年度的七国集团峰会时间也迟迟不能确定。发端于应对国际金融危机的二十国集团的组织行动也显迟缓,直到3月26日,G20领导人应对新冠肺炎特别峰会才在中国、法国等国家的积极倡议下召开。在贸易领域,世贸组织的功能在其上诉机构人选遭遇美国恶意阻挠后被削弱,改革的进程也遭到新冠肺炎疫情的阻滞。在投资和金融领域,美国反对扩大国际货币基金组织(IMF)的特别提款权,阻挠IMF动用自身资源协助抗疫。简而言之,疫情下全球经济政策协调不力、国际经济组织作用微弱,是全球经济治理的突出问题。
第二,新冠肺炎疫情挑战了经济治理的区域体系。以欧盟为例,疫情暴发后的很长一段时间内,欧盟各成员国基本上是“各人自扫门前雪”,鲜有盟内互助协同。总额7500亿欧元,由5000亿欧元援助和2500亿欧元贷款组成的复苏计划直到5月底才正式公布,目前还未得到所有成员国首肯。东盟、非盟等区域合作组织作用更加微弱。疫情冲击下,国际经济治理依旧以国家治理为基础,各国不仅实施严格的边境人员和贸易管控,还各自出台经济救助、复苏措施,往往以大规模刺激政策为主轴,而甚少与可能受到这些政策负面影响的国家进行协调。“收益自取,风险共担”的区域经济治理问题进一步突出。
第三,新冠肺炎疫情还进一步暴露了旧有全球经济治理体系的结构性赤字。一方面,新冠肺炎疫情扩大了全球经济治理的民主赤字。新兴经济体和发展中国家2008年首次在经济总量上超过了发达国家,2016年对全球经济增长的贡献率达到80%,但却在国际经济治理中缺乏与之匹配的发言权。在疫情的猛烈冲击下,亚洲、非洲、拉美的发展中国家极少甚至几乎没有获得来自发达经济体的经济援助,反而要承担发达经济体采取抗疫措施后产生的负面效应。广大发展中和不发达国家缺乏统一的发声和制衡机制,无法对发达经济体本国优先甚至是转嫁成本的做法作出有效回应。部分国家对于国际经济治理的载体(如世界贸易组织等国际经济组织)采取“合则用,不合则退”实用主义态度。另一方面,疫情扩大了全球经济治理的治理赤字,在全球经济治理体系趋于黯淡和失效的背景下,全球面对的经济形势仍在随疫情发展持续恶化,在能源等关键领域上国际经济治理依旧缺位,国家层面的债务风险仍然存在,疫情之后全球化可能遭遇产业链调整甚至一定程度“逆全球化”等潜在问题,未来国际经济治理的问题有增无减。
第四,全球经济治理中大国竞争因素继续增加,存在着值得警惕的“去中国化”呼声。2008年世界金融危机爆发后,国际社会在促进全球经济治理等方面达成了一定程度的跨国共识,促成了G20峰会的诞生以及国际货币基金组织(IMF)投票权改革等全球经济治理的进步。但是随着中国经济的迅速发展,综合国力稳步提升,美国对于中国的竞争态度日益凸显,中美关系趋于恶化。此次疫情中,美国政府屡次“甩锅”中国,借机炒作“脱钩”“回流”等话题。欧洲多国、日本也有类似的减小对中国依赖的呼声。疫后可能将针对中国产业链、供应链调整,在全球经济治理方面挑起新的话题攻击中国。在制度层面,美国政府也试图将澳大利亚、韩国、印度、俄罗斯纳入七国集团,扩大为G11,降低中国对世界经济治理的影响。
从根本上说,全球经济治理的问题核心在于旧有的全球经济治理体系与本轮全球化的不匹配。一方面,全球化下自由化、市场化的扩张对世界经济治理带来了跨国的和国内的分配不均、风险扩散等问题,进而导致了财政压力上涨、民粹主义抬头等治理难题,迫切需要全球性的解决方案。另一方面,面对亟需改变的全球经济治理体系,各国对于经济全球化和全球治理的政治态度存在着巨大差别。以中国为代表的新兴市场国家,主张经济全球化是不可逆转的历史潮流,全球经济治理体系应当适应全球化的发展。而以美国为代表的一些西方发达国家则放大全球化的负面影响,将本国发展中遇到的内部问题归咎于全球化,表现出逆全球化的、倾向保护主义的经济政策偏好。两种不同立场博弈的结果,是全球经济治理机制的效率低下,以及经济治理在各地区、各领域的碎片化。新冠肺炎疫情作为全球性的非传统安全冲击,直接作用于全球、各区域、各国的治理体系,进一步放大了全球治理中的协调不力、各自为政、结构赤字、大国博弈等问题。
全球经济治理变局下中国的对策建议
面对疫后复杂多变的世界经济局势和亟待改革的国际经济治理格局,我国应当从加强自身经济实力、促进国际经济治理变革两方面入手。
实事求是处理主要国际经济关系,加强国际合作。面对疫情后来势汹汹的“逆全球化”浪潮,我国要针对其在欧美国家不同的目标和表现采取不同的应对方式。特别是对于欧洲国家要积极争取,可以在我国扩大开放的进程中优先对欧洲放开,进一步扩大对欧洲的进口,夯实中欧关系的经济基础。在中欧有关投资开放的谈判中寻找彼此可以接受的博弈平衡点,致力于互惠互利,尽早达成双边投资协议。对“一带一路”沿线对我国持欢迎态度的国家,我们要增加贸易与投资往来,发挥各自优势,取长补短,弥补国际经济治理在许多沿线国家的缺失。对于美国,要继续扩大与美国企业、商协会,以及民众的交流,不受美国一些政客的干扰。
完善国内产业链,加强自身应对“逆全球化”的能力。加快补足我国国内产业链耦合性不强的短板。我国很多中小企业都从事代加工环节,而且处于“单打独斗”状态,与上下游厂商之间并没有建立紧密的联系。小企业与同产业领域的大企业融通、创新协同不够,没有形成配套协作的供应链关系。要推动国内产业链重构,建设产业生态链,引导企业专注于长期的创新合作伙伴,并逐步改进企业的合作和采购管理体系,创造双赢和多赢的合作关系,进而实现小企业与大企业的价值共创。加强我国长三角、珠三角等沿海地区与中西部地区、东北地区的经济互动与循环,发挥国内经济的巨大韧性和超大规模市场的调节作用,培育国内自主可控的产业链供应链体系。进一步改善营商环境,加强全产业链招商力度,在跨国公司新一轮全球布局中抢占先机,促成国际国内两大循环的对接联通。
加快国内自贸区的先行先试步伐,积累国际规则探索经验。我国国内的自由贸易试验区要成为我国适应国际贸易与投资新规则的试验区,要引导中国企业通过在试验区内设立分支机构、子公司等方式,与“逆全球化”下国际贸易与投资新规则实现对标和接轨。应当抓紧时机,开展有关环保、劳工等高标准规则的制定或应对高标准规则的探索,为我国争取规则制定的国际话语权提供实践经验,服务我国参与全球经济治理大局。
建设境外经济合作区,培育壮大跨境产业链。进一步推动我国优势制造业“走出去”,到东南亚、中亚、非洲等国家和地区建设生产线。延伸拓展境外产业链,加快构建集研发设计、生产制造、营销推广、物流配送、售后服务等于一体的跨境产业链体系,推动国际优质资源要素的优化整合。探索升级境外合作园区“重资产投资运营”和“轻资产管理输出”发展模式,主动对接各国发展规划,加快规划建设一批“一带一路”产能合作园区、境外经贸合作区,继续利用好全球化的积极作用,推动国际经济治理。
（丁纯，复旦大学欧洲问题研究中心主任，复旦大学一带一路及全球治理研究院副院长。复旦大学经济学院徐清、国际关系与公共事务学院纪昊楠对本文亦有贡献。）
