（二）治理能力的优劣体现制度运作的目标

治理能力优劣是一个判断比较的概念，只有在对比中方可凸显出高低好坏的区别，如果没有对比就无法产生优劣之分的问题。治理能力的优劣体现制度运作的目标，制度运作目标包含价值性目标和工具性目标两个维度，所以治理能力的优劣性应该体现出制度运作在双重目标上的特点。

良善的治理能力体现以人民为中心的价值性制度运作目标。国家治理始终遵循以人民为中心的终极导向，能够切实做到维护最广大人民群众的根本利益，而非维护少数人的利益和仅着眼于短期利益、局部利益，体现的正是具有价值优性的制度运作目标。在历史唯物主义的视域中，国家所建构的制度体系代表的是统治阶级的意志，制度运作的目标必然是维护统治阶级的利益。无论是马克思在对比君主制与民主制的区别时，说“在君主制中是国家制度的人民，在民主制中则是人民的国家制度”；还是建国之后，毛泽东主张“我们的人民民主专政的制度，较之资本主义国家的政治制度具有极大的优越性”；以及改革开放之初，邓小平认为“社会主义制度总比弱肉强食、损人利己的资本主义制度好得多”，均是从国家治理的服务对象所体现出的价值追求来证成不同形态制度的优劣性。在现实性的国家治理中，当改革进入攻坚期和深水区之际，一些治理环节和领域偏重于短期局部利益而忽视长远整体利益，某些政策结果只让少数群体的利益需要得到了满足，但却没有维护甚至损害了大部分群体的利益，暴露出某些制度运作的人民性初衷未能得到有效保障。因此，党的十八届三中全会将全面深化改革的总体目标定位为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和能力现代化”，用意就在于通过全面深化改革促进治理能力的全方位提升，以更好地彰显中国特色社会主义制度的人民性特质。

有效的治理能力体现以最小成本获得最大收益的工具性制度运作目标。国家治理如果能够合理均衡“成本?收益”问题，坚持以最小成本代价收获最大结果收益的有效性原则，致力于以较高的制度运作效率、低廉的制度执行成本来达成帕累托最优的治理效果，则是体现了存在工具优势的制度运作目标。从工具性的制度运作目标来审视治理能力的优劣性，必须从成本和效能两个层面来综合考察，因为任何形态的制度在实践运作过程中不仅会产出治理效能（只不过是大小、正负的区别，但绝非有无的对立），还会衍生运作成本。实践表明，结果导向下对于治理效能的过度追求往往会遮蔽对制度运作成本的必要关注。制度运行成本包括秩序稳定维系和政权巩固上的政治成本、人力金钱投入和资源消耗上的经济成本、民意支持认同和共识凝聚上的社会成本，以及政策执行方式手段选择上的机会成本与治理目标实现上的时间成本，制度运行成本主要受起始性治理条件限制和过程性策略工具选择的影响。应该说，制度运作所付出的成本和代价是评判治理能力是否现代化的核心标准之一，无法收获良好治理绩效和不计成本的制度治理，或者要付出巨大成本才能实现治理目标都不是现代化的治理。“如果一个政权维持它的运作总是要比别的政权多花费几倍、几十倍甚至上百倍的物力、财力、精力，如果执政党的每项政策都需要调动大量的警察乃至军队来强制实行，那么，实施的效果暂且不论，至少这种运作在成本上是难以为继的”，自然也就无法显示出制度运作上的工具性优势。

（三）治理能力的绩效反映制度优势转化的功能

治理能力的绩效指的是国家依循制度规范推进治理实践所最终取得的成绩和效果，前文已从性质、层次和领域等不同维度阐释了治理能力绩效的具体内涵。制度、能力和绩效三者之间是递进转换的关系，内在的制度优势需要转换为有效的治理能力方可获具实际意义，而治理能力的有效性需要落脚到绩效层面来考察才能提供实质证明。所以，制度优势不能等同于能力优势，更不可与治理绩效等量齐观，治理能力的绩效大小关键要看制度转换的功能如何。如果转换得当，则能够提升有效治理的能力；如果转换不好或者转换错位，不仅无法收获实效，甚至会适得其反。因为正如任何事物都具有两面性一样，制度优势的背后往往潜藏了劣势、隐伏着危机，强大的治理能力在特殊的政治环境中极有可能滋生出巨大的治理灾祸。譬如，集中力量办大事一直被认为是社会主义制度优越性的重要体现，其在平稳时期的经济建设和应急条件下的危机克服中都曾造就过成功的治理典范，但也能在各种不利因素的裹挟下酝酿出危害甚广和影响深远的“文革”悲剧。这说明，集中力量既能办正确的大好事，也能办错误的大坏事，结果好坏取决于制度在治理实践中如何被利用和转换。