（三）制度运作的实践趋向：国家治理能力的成长

现实经验表明，任何制度都不可能在建立之初就尽善尽美，制度建构也不可能毕其功于一役。作为社会实践产物的制度，唯有在实践运作过程中不断日臻完善，才能逐步走向成熟定型，为治理能力提供持续性的支撑。制度运作的实践状态大体可分为三类：一是本身建构失当的制度无法在实践中发挥实质治理效能，最终宿命必然是制度的自我终结。二是制度原本设计优良，并能在运作初始促进治理能力的增强，但未能因应治理需求而调适改进，此种制度运作的结局无疑会是，随着实践发展的深入推进而陷入僵化没落的境地乃至中途被弃置。三是科学构设的制度在实践伊始释放治理绩效的同时，通过制度建设与治理实践的有效互动，动态保持制度肌体的自我更新，从而不断强化治理能力。所以，从完整的政治周期来看，制度运作的实践趋向，内在地表现为制度的自我发展和成熟定型，外在地表现为国家治理能力的渐进成长和稳固提升。

关于制度发展的实质动因一直存在两种观点的争鸣：一是坚持制度选择论，认为“制度和政府形式是个选择问题”，强调人对于制度发展的主观选择性；二是秉持制度成长论，认为制度发展是社会环境约束下内生演化的结果，偏重客观环境因素的作用。两种观点均具有一定合理性，但都有失偏颇，因为制度本质上受社会物质生产方式所制约，但同时也是人类基于客观规律认识而理性选择建构的产物。理解制度及其发展，既要重视客观因素的规定性，也要承认主观因素的能动性。制度发展是一个内生演化与人为设计元素相融嵌的叠合过程。

制度运作促进国家治理能力成长的根本源由在于，通过制度的实践运作环节，制度发展的主客观条件能够不断发育成熟，随着制度的日臻完善，治理能力的成长由此获得了更为坚实的基石。一方面，制度发展成熟的客观条件在制度运作的实践过程中孕育累积。“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找。”制度归属上层建筑范畴，制度发展的客观条件就是，制度运作的实践效果在总体上推动了经济社会的进步，根本上促进了生产力的向前发展和维护了特定生产关系，在经济基础中持续注入新的、积极的发展因素。只有当这种良性积极的变革性动力因子在经济基础中不断孕育、逐步累积，才会对制度性的上层建筑提出调整需求，以符合生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的运动规律。其实，早在1992年邓小平就曾提出过制度成熟定型的问题，多次强调制度建设和发展对于国家有效治理的重要性，但当时的决策者之所以选择搁置制度定型这项议程，主要受制于客观条件还不充分、仍需累积。历史发展到今天，“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”。因为经过数十年的发展积淀，制度定型的客观要素愈益健全，必须要为国家治理提供一套更加稳定成熟的制度体系，才能有力地促进国家治理能力进步。

另一方面，制度优化调整的主观条件在制度运作的实践过程中逐步构筑。虽然制度有其内在的发展规律，但这种制度规律需要通过发挥人的主观能动性去认识发现和总结提炼。“社会发展史却有一点是和自然发展史根本不相同的……在社会历史领域内进行活动的，是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的。”无可置疑的是，从制度建立到制度成熟的整个演进过程，人的主体意识和理性思维始终在场且发挥着至关重要的作用，有效的主观设计有利于加速制度合理化变迁的进程。制度运作的实践是一个治理试错和制度检验的过程，从中可以反思制度的现实合理性，暴露制度设计的缺漏，呈现新的制度需求，通过经验的累积为制度体系的完善供给感性材料。同时，制度运作的实践也是一个建制主体理性认知能力和主观设计能力的成长过程，从中可以深化对制度本质及其规律的把握，渐次克服以往制度设计上的认识片面性和思维局限性，从而科学地提炼和配置制度体系建构的理性材料。综上，正是在制度运作的实践过程中，制度建构与治理现实彼此互鉴，制度发展的主客观条件经历了长期锤炼和逐渐积累，使得制度可以逐步走向成熟定型，国家治理能力也得以渐进成长。

三、治理能力现代化映射制度成熟的高度

制度是治理的基石，治理是制度的践行，制度建构以提高治理能力为指向，治理能力的水平维系于制度体系的完善性及其现实绩效的发挥。由此，治理能力的现代化水平能够映射出制度在体系设计、运作目标和效能转化上的成熟高度。