此外，我们不仅要从治理情势更替变化的角度来整体上辨识制度模式对于外部运行生态的适应性，而且要认识到这种外部环境变化所产生的新的治理效能需求，构成了制度体系内部结构调整以实现功能优化的深层动因。任何国家的制度体系都是高度密集的制度群落、制度单元、制度元素等构成的综合体，包括根本制度、基本制度、重要制度和具体制度的结构层次，而且存在程序制度与实体制度的内容差异，这些制度资源的配置情况和互动关系构成了制度体系的内部运行生态。结构功能主义的制度原理表明，制度体系能够发挥什么样的功能，为治理实践供给什么样的效能，取决于其内部的结构设计是否科学精当、运行生态是否平稳健康、层次机制是否相互支撑，是否能够有效克服运转过程中出现的制度之间相互龃龉、衔接错位、协调不畅等问题。所以，成熟的制度应当做到内部体系的逻辑自洽、结构严谨和功能互补，不同的制度构件之间衔接有力、协调顺畅、彼此支撑，并根据客观环境的变化不断填补制度漏洞、弥补制度短板、消除制度冗余，发挥制度联动与集成的总体效应，实现制度结构与系统功能的高度耦合。

二、制度成熟奠定治理能力现代化的基础条件

在现代国家治理中，各项治理活动均须围绕制度规范来展开，制度存设的工具性价值就是为了强化国家治理能力，以制度建设来提升治理能力遵循了结构功能关系的原理，而制度运作的实践趋向则表现为国家治理能力的不断成长。故而，成熟的制度能够为促进治理能力现代化奠定良好的基础条件。

（一）制度存设的工具价值：国家治理能力的强化

对于国家治理而言，制度是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，要“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度”。在一定程度上，推进国家治理现代化的关键是做到制度现代化，唯有制度化的治理方可实现有效化的治理。“制度化水平很低的政府，不仅是个软弱的政府，也是不道德的政府。政府的职能就是治理国家。一个软弱并缺少权威的政府无法履行其职能，这个政府就如同受贿的法官、懦怯的士兵、愚昧的教师一样，也是不道德的。”因此，制度有其鲜明的的治理指向，具备治理的功能。作为根本上受到社会物质生产方式所制约的人类知识经验总结，制度本身不是目的，制度之所以被创设构造出来并动态持续演进，就是为了发挥其规范、指导和推动治理实践的作用。制度是治理的基本工具，制度存设的工具性价值在于能够增强国家应对现实风险挑战和处理公共事务的能力；不断发展和完善国家制度体系，则是为了通过促进制度的现代化去引领治理能力的现代化，以实现国家有效治理的目标设定。

制度对于国家治理能力的强化意义应从制度的功能特性中去发现。一是制度的稳定性与确定性增强了对日趋复杂治理情势的应对能力。现代国家治理面临的任务更加繁重，不仅要履行好秩序维护、经济建设、民生保障和文化建设等传统职责，平衡好效率与公平、稳定与发展的关系；还要应对生态环境日益恶化、科技进步全球博弈等方面的多重挑战，新兴治理任务的激增和转型风险的剧升更使得国家治理的整体环境愈加复杂化。过去所倚重的“特事特办”原则、运动式治理模式和策略化响应方式日趋捉襟见肘和收效有限，必须寻求更加稳固和高度连续的制度化力量作为治理支撑，依靠制度规范的确定性来克服和消解治理情势的不确定性，提升对纷繁复杂治理任务的应对能力。二是制度的程序性与规范性强化了对治理主体的约束能力。制度化治理最明显的特征就是将整个国家置于程序化、规范化和法治化的运行轨道，公共权力受到刚性约束，权力行使必须遵循既定的制度程序，不得违背规程、逾越界限和挑战底线，从而促进国家治理的健康稳步发展。正如邓小平在总结“文革”教训时指出，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”。与此同时，制度不仅对公共权力能够起到制约作用，治理场域中的其他主体也要循制而为，因为制度的作用实质就是确证任何违逆规则的行为都将为此付出代价。三是制度的导向性和激励性提高了对实现治理目标的合作能力。制度作为共识经验的凝练，规定了治理的目标方位，承载了人民的利益期许，对于各类主体具有公认的形式合法性与实质合理性。制度“决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，应该使用何种综合规则，遵循何种程序，必须提供或不提供何种信息，以及如何根据个人的行动给予回报”，从而为国家治理多元主体划定了功能序位与行动空间，在共同的治理目标导向下激励各方合作联动。

（二）制度建构的理论遵循：结构功能的关系

结构功能论（结构功能主义）是社会科学的重要理论流派，也是政治学领域分析制度问题的重要研究范式。从帕森斯的AGIL模型到默顿的中层理论，从阿尔蒙德的政治系统论到伊斯顿的政治结构分析，以结构定义功能、以目的论看待社会发展是结构功能主义的总体特点。从政治系统论的观点审视国家治理，可将国家各领域体制机制、法律法规安排所构成的制度体系简约为系统性的结构，制度规则对于国家治理的现实作用则可视为结构各部分所发挥的功能。结构功能论“不仅可用来解释社会现象、解释集体的秩序和规范，更为当下社会诸问题提供了一个理论解释性框架”，制度规则体系的建构可从其在国家治理系统中发挥功能作用的视角来认识。

整体来看，通过制度建构提升治理能力，以推进国家治理现代化的内在逻辑，契合了结构功能关系的理论要义。第一，功能（内容）决定结构（形式）的基本原理，要求积极构筑制度体系，为发挥治理能力提供载体依持。结构功能论认为，在确定基本功能之后，必须建立与之相适应的结构，才能产生相应的功能，系统结构设计的科学与否，直接制约着预设功能的发挥。国家治理是一项系统工程，制度规范围绕国家治理目标而设定，多元治理主体依据规则而行动，制度是治理目标实现和主体能力发挥的重要条件，制度的体系结构直接影响和制约着治理功能的发挥。第二，结构有序性与功能整体性的基本特征，要求有效调节制度关系，以提升治理能力。不同的结构变量组合方式会产生迥异的系统功能，系统整体功能的实现有赖于系统结构的有序性，即结构子域之间、层次之间和要素之间相互协调，在适度分化与联动整合间保持必要平衡。国家治理统御不同治理子集，相应地，制度体系是一个多重要素紧密糅合且内在关联的整体，倘若制度大厦的顶层设计、中层架构与底层基座之间零散分割抑或存在结构性的张力，将会造成制度内耗并影响功能整合，严重制约整体意义上的国家治理能力。因而，必须要对制度之间的逻辑、层次和要素等内容予以理顺和完善。第三，系统与外部环境持续交互的基本关系，要求动态适应制度生态，以强化治理能力。系统始终处于稳定抑或变动的环境之中，持续性地与外在环境产生交互，唯有系统结构动态化地满足外界的功能性需求，系统方可维持自身存续。因为治理情势不断变化，任何制度的功能作用都应当具有流动性，制度体系必须根据社会实践的需要适时注入新的元素，以制度内容的回应性来提高治理能力的适应性。