布城——布特拉加亚，毗邻吉隆坡，马来西亚联邦行政中心，总理府和政府各部均设于此处。2020年11月，亚太经济合作组织（APEC）领导人在此通过了《2040年APEC布特拉加亚愿景》（“布城愿景”）。
随着今年9月初以新西兰为东道国的2021年度第三次高官会的落幕，APEC为“布城愿景”制定实施方案的讨论进入高潮。跟1995年的“大阪行动议程”为1994年的“茂物目标”制定路线图一样，该实施方案将为APEC领导人去年通过的“布城愿景”制定路线图，规划APEC今后20年建设亚太共同体的途径。
马来西亚国旗在布城马来西亚总理府前飘扬。
从“茂物目标”到“布城愿景”
成立于1989年的APEC拥有21个成员，范围遍及东北亚、东南亚、大洋洲、北美和南美的广阔地区。APEC成员人口约占世界总人口的38%，贸易约占世界贸易总额的47%，经济约占世界总量的61%。作为亚太地区级别最高、范围最广、合作内容最多、机制最健全、成果最丰富的经济合作组织，30多年来，APEC推动亚太地区成为世界经济中最有活力的地区，极大地促进了地区经济一体化进程。
1994年，APEC领导人在印尼茂物提出了发达成员在2010年、发展中成员在2020年实现贸易投资自由化的目标。“茂物目标”是APEC进程的灯塔，它作为长期奋斗目标，赋予了APEC持久的生命力，维持了它的发展。为落实“茂物目标”，APEC创立了一整套符合自身特性的、有效的执行机制，成功地维持了APEC的生存和发展，使之成为现今世界独一无二的、组织结构完善发达的跨区域性政府间组织。
总体来看，APEC“茂物目标”基本实现，对亚太地区和全球经济的发展作出了巨大贡献，促进了区域经济一体化，提高了亚太地区人民的福祉。“茂物目标”的两个核心是贸易投资自由化便利化（TILF）和经济技术合作（ECOTECH），人们通常称之为APEC的“两个轮子”。26年来，APEC在贸易投资自由化便利化方面基本上完成了目标。比如，在1994～2019年间，APEC成员经济体的商品贸易几乎增长五倍——从4.1万亿美元增长到19万亿美元；投资增长更快，投资存量从1.5万亿美元增长到19.6万亿美元。APEC成员经济体的关税大幅降低，从1994年的13.9%下降到2019年的5.2%，其中发达经济体平均关税为3.2%，发展中经济体平均关税为5.9%。在经济技术合作方面，APEC实施了3000多个项目，当年制定的合作内容也基本上得到了开展。
在“茂物目标”2020年到期之际，APEC领导人通过了《2040年APEC布特拉加亚愿景》（即“布城愿景”），开宗明义地申明：“到2040年建成一个开放、活力、强韧、和平的亚太共同体，实现亚太人民和子孙后代的共同繁荣。”那次领导人会议同时强调APEC的使命及其自愿的、非约束性的、以共识为基础的原则不变，APEC将通过“贸易和投资”“创新和数字化”“强劲的、平衡的、安全的、可持续的和包容的增长”三条路径来实现这个愿景。
“布城愿景”设定的“亚太共同体”建设已成为APEC新目标，是继“茂物目标”之后指引APEC和地区合作进程的第二座灯塔，将指引APEC今后20年的合作之路。“亚太共同体”建设就像一剂强心针，让APEC进程充满希望。
“布城愿景”是亚太地区对APEC“后2020年时代”议程的新共识，延续了APEC“茂物目标”推进区域贸易投资自由化便利化的精神，维护了APEC支持多边贸易体制的传统价值，抓住了数字经济蓬勃发展和第四次工业革命的时代趋势，强调区域平衡、可持续和包容增长。“布城愿景”表明APEC将致力于构建一个自由、开放、公平的贸易和投资环境，继续支持多边贸易体制，推进区域经济一体化，促进全面和高标准的亚太自贸区（FTAAP）建设。
“布城愿景”面临的全球与地区形势
当今世界正面临百年未有之大变局。世界经济格局、国际经济治理、地区合作框架面临大变动、大分化、大重组，而新冠疫情使这一变局加速推进。APEC合作面临空前困难的全球与地区环境，使“布城愿景”设定的“亚太共同体”建设前景不确定性增大。
逆全球化和逆区域化、单边主义趋势仍在持续。2008年的全球金融危机，标志着全球贸易高速增长时代暂时结束。2016年特朗普当选美国总统及英国脱欧，标志着高速发展的全球化与区域化时代的暂时结束。逆全球化与逆区域化趋势由美国带头推动、鼓噪，但这又不仅仅是美国的事，而是世界性的趋势，是对上世纪90年代以来高速发展的经济全球化的回潮，也是经济全球化中的负面效应长期积累导致的结果。
亚太区域合作中以贸易投资自由化为中心的时代暂时结束。这一方面是因为全球化、地区化进程在放缓，另一方面是因为贸易投资自由化取得了实质性进步，APEC成员的关税水平大幅度降低，非关税壁垒取代关税成为阻碍贸易的主要障碍，因此各成员影响贸易的结构改革日益成为经贸合作领域的焦点。
美国挑起的中美博弈与脱钩仍在继续并有所加剧。在特朗普政府时期，中美关系急剧恶化，从贸易战到全方位的博弈愈演愈烈。拜登政府上台后，美国对华政策有了一些调整，但近期来看，两国间的竞争与博弈势头仍将持续，仍是今后一段时间内世界性的大问题，对APEC合作必将造成长期的负面影响。在地区合作层面，美国推出“印太战略”，试图削弱或取代亚太合作，得到日本、印度、澳大利亚等国家的积极响应。本地区的大部分成员还在观望，等待中美关系的明朗，无法出台新的、有挑战性的APEC合作内容。
科技革命和第四次工业革命呼唤全球合作。近年来，数字经济和技术快速发展，大数据、万物互联、人工智能、机器人、区块链和云计算等技术，使上世纪90年代以来以信息通讯技术为主体的信息时代，在深度和广度方面都面临突破，新一代科技革命和工业革命呼之欲出。这些都需要全球性的科技合作和产业合作，以及全球性的供应链。但当前逆全球化、逆区域化和中美博弈的局面使科技革命和第四次工业革命面临挑战，世界面临“两套标准、两套产品、两套市场”的风险。如何在全球化和区域化的低潮期，应对科技革命和第四次工业革命的挑战，这对于传统上专注于贸易投资自由化便利化的APEC来说，本身就是巨大的挑战。
区域合作机制的并存与竞争，特别是东亚合作和亚太合作这两条主线、跨区域合作机制的分裂在继续。我国所在的亚太地区，正是“百年未有之大变局”的核心区域。中国、印度等发展中大国正在快速接近世界经济中心舞台。“印太战略”“印太合作”冲击着以APEC为载体的“亚太合作”。以“高标准、面向21世纪的自贸协定”著称的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）在美国退出后演变成包括11国的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP），现在正面临中国、英国申请加入的新问题。东盟主导的“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）成功签署并即将实施，推动了东亚的“地区主义”，使亚太地区的经济一体化进程面临更复杂的路径选择。亚太合作和东亚合作有着不同的内涵和外延。东亚合作以东亚峰会（EAS）为核心，以东盟+中日韩（10+3）为基础。亚太合作则以APEC的21个成员为核心。亚太合作和东亚合作最主要的区别是有无太平洋东岸经济体的参与，问题的核心其实就是美国问题，是否把美国纳入地区经济合作进程是亚太合作和东亚合作最大的区别。RCEP、CPTPP和“太平洋联盟”（PA）对地区一体化路径的竞争，将使形势变得更加复杂，这个过程可能会长期化。
“布城愿景”需要怎样的路线图
为“布城愿景”设计路线图应是APEC的当务之急。作为2021年APEC东道主，新西兰多次表示，APEC不仅要规划应对当前新冠疫情及经济危机的路径，还将就落实新愿景的详细行动计划达成一致。这是APEC今年最重要的任务，也是新西兰作为东道主的重中之重。
设计“布城愿景”路线图，从指导思想来看应该以开放的地区主义为宗旨，以更自由的贸易、投资为核心，推动地区经济一体化和地区经济发展；“路线图”应该是“以人为本的APEC”，是包容的、可持续的、创新的发展，能使更多人获益，可为弱势群体，特别是妇女、中小企业等提供更多的发展机会。因此，制定APEC“布城愿景”路线图，既要考虑宏观的目标，也要考虑微观的目标；既要考虑数量化的具体指标，也要考虑抽象的指标。
从“布城愿景”的三条路径和APEC当前的合作领域来看，其设定的“亚太共同体”建设至少应该包含自由贸易、互联互通、数字经济、包容发展及其他领域五个方面的内容。特别是包容发展领域的合作，应是APEC合作的核心内容之一。
回顾APEC合作的历史、基于APEC的性质，就会发现APEC的“亚太共同体”建设注定是一条曲折复杂之路。APEC成员对其建设内容与路径的争论充满变数，各方的博弈将长期化。同时这个进程将会是不断地对原则与内容进行调整、成员间不断地进行讨价还价的过程。因此，我们既要理性也要现实地看待APEC的“亚太共同体”建设，一方面作为地区合作的终极目标需要我们坚持和倡导，但另一方面也要清楚，APEC的“亚太共同体”不可能等同于“欧洲共同体”，无论是经济、贸易的一体化程度，还是政治文化方面的交流，亚太共同体跟“欧共体”的差距都不可同日而语。
2040年，APEC“亚太共同体”建设能否完成、是不是真的建成“一个开放、有活力、强韧、和平的亚太共同体”，这只能靠APEC成员今后20年的共同努力。但重要的是，APEC走向“亚太共同体”目标本身，就是为了实现亚太人民和子孙后代的共同繁荣。
（杨泽瑞，中国太平洋经济合作全国委员会研究室主任。本文仅代表作者观点，不代表本站观点。）
