赵海:美国军工复合体影响政府决策的方式
2023年04月24日  |  来源:国际研究学部  |  阅读量:2863

军工复合体一般是指国防工业、军队与政界人士之间为持续追求超出合理国防需求的军事安全支出而形成的共生性网络和特殊利益集团。第二次世界大战后,军工复合体逐渐演变为美国称霸世界所依靠的一整套暴力机器,是美国得以同时维持国内“美式民主”和国际“美国治下的和平”不可或缺的制度体系,但同时也是美国政治经济体内难以祛除的“顽疾”,将美国人民和世界不停带入战争灾难。“军工复合体”一词由美国前总统艾森豪威尔首先提出。自1961年艾森豪威尔在离任演说中警告“我们必须防止军工复合体有意或无意地获得不应当有的影响力”以来,美国军工复合体已经发展成为横跨政府、军队、商界、科研机构、智库和舆论界的巨大网络,不但能够左右美国政府的意志,还能操控外国政府的决策。

军工复合体对美国政策的影响往往不是公开直接的,而是长期、分散、间接、隐秘的,即便它从许多违背真实民意的决策中获得巨大利益,却难以找出明确的证据证明美国军工复合体对某一特定政策施加了何种影响。只有完整揭示这一特殊利益集团的诞生、扩张及其影响,才能真正理解它的寄生性、侵蚀性和顽固性。

一、美国军工复合体的起源

随着现代战争的兴起,一国的战争能力越来越依赖其军事工业能力,而军事工业的强大与否则日益与整个国家的制造业水平和战略资源获取能力相关。18世纪时,英国经济学家亚当·斯密就曾提出“国防与财富”之间的关系,指出对外贸易使国家获得财富、促进产业发展,可以用来支撑强大的军队,反过来保护与殖民地之间更多的贸易活动。20世纪末,历史社会学家查尔斯·蒂利指出,强制和资本,即对暴力的垄断和为战争提供源源不断的资金是现代欧洲国家崛起的关键要素。可以说,在第二次世界大战前,帝国主义国家内部就已经有大大小小的军工复合体,将军事扩张、金融市场和工业革命结合起来,推动了长期的殖民战争和帝国争霸。

两次世界大战之间,德国军事思想家鲁登道夫把军工复合体推崇到了“总体战”理论高度,这为德国纳粹政权和日本军国主义疯狂扩张,利用现代工业和科技对平民进行大屠杀敞开了大门。但是,当美国率先研发并对日本使用了原子弹后,人类工业文明具备了自我毁灭的巨大能力,欧洲传统军工复合体推动的帝国主义国家间战争逐渐被美苏两大超级大国的核冷战取代,因此,美国的军工复合体试图沿着保持并扩大永久性军火工业的方向影响美国的全球战略。

在冷战期间,美苏战略对抗使得军工复合体可以通过军备竞赛、军火贸易不断获利,政府又可以通过刺激军工需求,避免第二次世界大战结束后导致的消费不足,摆脱周期性的萧条和危机。1946年4月,时任美国陆军参谋长艾森豪威尔签署文件,强调军方应该与科学家、工程师、产业界、科研院所之间建立紧密的合约关系,使科学界和工业部门都团结在军队周围,这为军工复合体的形成奠定了基础。1958年,艾森豪威尔政府成立了基于军事目的主导科学研究和技术研发的国防部高级研究计划局,催生了航空航天、计算机、互联网、卫星导航等一大批重要的军民两用科研成果。艾森豪威尔政府扶持壮大美国军工复合体,使美国出现了大规模战争后却不大幅降低军费这一历史上不曾有的现象。

美国前总统艾森豪威尔的本意是要把美国打造成“民主的兵工厂”,以对抗共产主义、保护美国价值观。可到头来,军官、政客、国防公司的高管、科学家、战略学者、保守派基金会、出版商和退伍军人组织等日益结成紧密的“自利网络”,在他们的支持下美国麦卡锡主义盛行,裁军举步维艰。这迫使艾森豪威尔不得不在离任前警告美国人,警惕军工复合体“危害我们的自由或民主进程”,并承认虽然世界“幸运地避免了战争,却无法保证持久的和平”。此后六十多年,历经十几任美国总统和大小战争,今天的军工复合体已经全面渗透进美国的政治经济和社会生活,掌控着华盛顿庞大的官僚集团,动辄以美国国家安全为由挟持美国内政外交政策,从而维持美国战争机器的长久运转。

二、美国军工复合体对政府决策的影响方式

迄今为止,“铁三角”理论仍是对美国军工复合体如何影响政府决策最简单有力的解释。“铁三角”的三端是五角大楼、国会山和军工企业,三边则是这三者之间的利益输送关系,比如,军工企业向国会议员提供政治献金,国会议员批准大额军事支出,五角大楼则将合同交付军工企业,形成三方受益的闭环。其实,要让民众接受不断攀升的军费,还有一角不可或缺,那就是美国的宣传机器。在大公司控制和利润驱使下,美国的主流媒体往往对战争趋之若鹜、推波助澜,放大威胁和恐惧,为军工复合体达到目的保驾护航。具体而言,军工复合体影响政府决策主要有以下几种方式:

一是利用大量政治献金达到政策游说目的。很多学术研究成果表明,金钱在美国国会选举和立法中发挥着重要作用,对选举结果和财政拨款有显著影响。尤其是“超级金主”在政治格局中占据主导地位。军工企业和财团是美国总统选举和国会选举的重要“金主”,各类政治献金是美国军工复合体影响美国对外政策的重要手段。美国“公开的秘密”网站披露,2003年至2022年,美国军工企业为使自己制造的军火有“用武之地”,仅游说费用就高达25.3亿美元,其中洛克希德·马丁公司、诺思罗普·格鲁曼公司、波音公司、通用动力公司、雷神公司五大军工集团2022年的公关费用均超过1000万美元,而这些大型军火公司背后又不乏摩根财团、梅隆财团等大型金融财团的身影。2021年9月,美国布朗大学发布的“战争成本”研究报告显示,在这些大型金融财团的大力游说下,自2001年发动阿富汗战争以来,美国军费支出累计超过了14万亿美元,其中的“三分之一到一半”落入美国军工企业手中。

军工复合体的政治游说重点是与国防有关联的国会各委员会。军工复合体向在这些委员会有席位的议员提供的政治献金一般要比普通议员高出40%。众议院的军事委员会获得的政治献金最高,因为它主要负责年度国防授权法案的制定,其次是众议院的国防拨款分委员会、外交委员会和参议院的军事委员会。新当选的美国众议院军事委员会主席、共和党议员迈克·罗杰斯,在2022年中期选举中的主要政治献金来源就是洛克希德·马丁公司和通用动力公司等军工集团。这些投入带来的效果不仅体现在美国军费预算的逐年增加上,还通过为海外军售开绿灯体现在美国的外交政策上。比如,美国军火商和海湾国家经常共用政府游说公司,推动美国政府放松对沙特、阿联酋、埃及、卡塔尔等国上千亿美元的武器销售,即便这些军售可能会加剧也门、利比亚和叙利亚的冲突以及伊朗的安全担忧。

二是通过政商“旋转门”影响决策者偏好。在政商“旋转门”机制下,政府岗位与企业岗位轮换,意味着权力与金钱的置换,如同“期权”在合适的时机就可以兑现。美国政府监督项目组织(POGO)在2018年的报告《黄铜降落伞:五角大楼的旋转门》中指出,美国国防部官员被他们所监管的国防承包商“捕获”后扭曲了美国的预算支出和外交政策。该报告指出,2016年奥巴马任期结束后,美国前20家国防承包商雇用了645名前政府官员、前高级将领和军官、前国会议员及其立法助手,使之成为公司董事、高管、顾问或职业说客。在出自国防部的380人中,有95人进入美国五大军工集团工作。2022年年初,美国政府监督项目组织编纂的“旋转门”数据库显示,2019年至2021年,通过“旋转门”进入相关企业的美军退役将军高达242人。仅2021年就有46名国防部高级官员离职后加入军工、咨询和游说公司。美国问责办公室在2021年《前政府雇员限制》报告中称,美国国防部应进一步限制前官员为国防承包商工作,因为该办公室发现,尽管有美国联邦法律的限制,前国防部雇员仍然大量受雇于国防承包商,仅2019年对14家主要承包商的审查就发现有37032人从国防部“旋转”到这些企业任职。2022年全年,国防军工利益集团共计290个委托方雇用了820名注册说客游说国会,这些人中有71.6%是前联邦政府官员。

三是经济利益捆绑影响决策方向。美国政客迫于选票压力非常关心就业问题,政府高官和国会议员都必须考虑国防开支对就业进而对选票的影响。五角大楼发布的《2020年国防开支分州报告》显示,2020年美国联邦政府在50个州支付了5939亿美元用于购买军需产品和服务以及支付国防部人员的工资,占美国GDP的2.8%,其中45%的支出在得克萨斯州、弗吉尼亚州、加利福尼亚州、马里兰州、佛罗里达州五个州。弗吉尼亚州和马里兰州对国防开支的依赖度分别高达10.6%和6%,另外还有近10个“边、小、穷”州的经济对国防开支的依赖度超过了5%。这样一来,军事工业和地方政治就形成了利益共生体,政客们只能争相攫取更大国防支出份额,或者抱团把联邦军事预算的“蛋糕”做得更大。

换个角度看,美国军工复合体的核心逻辑其实是腐败而持久的“军事凯恩斯主义”,通过地方工业利益捆绑和选民政治分肥将军事工业催生成“大而不能倒”的畸形儿,然后在全世界寻找敌人制造需求,反过来证明对军事工业实施扩张性产业政策的正确性。

四是舆论控制操弄社会民意。如果没有战争威胁,军费在预算中的份额必然下降。美国军方尤其从越南战争中汲取了“教训”,高度重视管控海外战争在美国国内的叙事和美国对手在国内的形象。就前者而言,重点在于展示不断增强的高科技武器实效性,避免展示平民伤亡并将其改称为“附带损伤”,筛选说话“靠谱”的智库专家或前军方人士,按照有利于军工复合体的角度进行形势解读;就后者而言,重点在于突出对手“破坏”美国主导的规则,将所有的传播内容进行负面、意识形态化解读。

近20年来,不仅美国媒体走向高度集中,五家最大的媒体集团垄断了近90%的传统传媒渠道,社交媒体也走向垄断,这给美国军工复合体又增加了新的舆论操纵手段,即在利用算法加快自身信息传播速度的同时关闭对手的社交媒体账户,在“信息战”层面先发制人。具有垄断性质的媒体与军工复合体结合逐渐紧密,军队和军工企业为影视作品、动画游戏等娱乐产品提供帮助,使这些娱乐内容画面更加逼真,媒体则在这些产品中体现军工复合体的价值观和意志,其结果是加剧了整个社会的极端主义和暴力倾向。在片面和虚假新闻的裹挟下,美国民众容易失去判断力,盲目支持军工复合体的扩张要求。

五是制造冲突,利用危机攫取巨大收益。美国军工复合体不会放过任何一场危机,从冷战、朝鲜战争、越南战争到海湾战争皆是如此。21世纪以来,“9·11”事件被反复利用,随后20年的所谓“反恐战争”本质上是美国有史以来最大的财富转移和集体腐败。美国布朗大学战争成本项目估算,仅阿富汗战争就花费了美国纳税人2.3万亿美元,而在所谓“反恐战争”期间,美国五大军工集团共获得了高达2.02万亿美元的军事订单。“9·11”事件发生后,美国进行了一系列立法,国会议员们利用“军事建设拨款法案”支持了120个建设项目,结果只有3个与军事安全相关,剩下117个都是为本选区修建的博物馆、教堂、体育馆、货仓、消防站、水塔、幼儿园等为议员们增加政治资本的项目。2021年8月,美国从阿富汗撤军后,美国阿富汗重建特别监察长发布的长篇报告指出:“承包业务基本上没有监管,浪费和欺诈实际上无从追查。”例如,在花费了78亿美元的建筑、电力系统、公路桥梁、汽车飞机项目中,31%的资金要么没有用到该用的地方,要么相关设施没被使用或遭遗弃。这些能审计出来的数据不过是冰山一角。

欧洲的乌克兰危机、中东的也门冲突和伊朗—阿拉伯国家间的紧张关系持续为美国军工复合体提供狂欢的机会。2014年克里米亚事件后,欧洲开始增加军费开支、进口武器,2017年特朗普政府上台后,强压北约国家将军费开支增加到GDP的2%。2022年3月14日,瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所发布的全球军售趋势报告显示,2017年至2021年全球武器交易量与2012年至2016年相比下降4.6%,但一些地区的武器进口大幅增长,如欧洲增长了19%,大洋洲增长了59%;同期美国武器出口增长14%,全球占比上升到39%,稳居军火销售霸主地位。2023年2月3日,根据美国国务院公布的数据, 自乌克兰危机爆发以来,美国向乌克兰提供了价值298亿美元的军援,相当于2016年至2021年乌克兰六年军费的总和。由于欧洲国家向乌克兰捐赠大批武器装备,为补充库存,德国、波兰、英国等国家转向美国订货,由此美国公司额外斩获了217亿美元订单。2022财年美国国防承包商对外国政府的“直接商业销售”更是从2021财年的1034亿美元跃升至1537亿美元,大涨48.6%。

三、美国现行体制无力改变军工复合体的影响

虽然拜登政府表面上不断强调外交的重要性,还完成了从阿富汗的撤军,结束了20多年的“反恐战争”,但实质上是以大力宣扬“大国地缘政治竞争论”替换了“恐怖主义威胁论”,更加注重对传统大国战争的准备,军事支出不降反升。原因很简单,美国的军工复合体保证了美国军事、外交和情报机构主管人员的延续性,即便美国国内两党竞争、政府更迭、政策变换,也不影响整个国家安全体系始终服务于美国军工复合体,使之持续获利。

2022年3月,拜登政府提出的2023财年国防预算比上一年增长约4%,总额达到8130亿美元,占美国政府全年支出的近六分之一、占政府部门弹性支出的近一半。美国的国防预算已经相当于几乎所有其他大国军费预算的总和,然而美国国会还是以中俄“威胁”、通货膨胀等各种名目声称美国军费不足,于2022年12月通过了2023财年国防授权法案,批准了总额为8579亿美元的国防经费,比上一财年大幅增长约10.3%。其中包括为美国能源部和国防核设施安全委员会的国家安全项目拨款303亿美元。尽管美国共和党与民主党在控枪、堕胎、环保、通胀责任等问题上争吵不休,但在持续增加军事开支问题上却高度一致,在美国政治极化如此严重的今天,军工复合体的政治威力可见一斑。另外,国防预算其实只是美国国家安全支出的一部分,美国还有巨大的情报、国土安全等支出,总额超过1万亿美元。例如,2022财年美国的情报体系总预算已经增加到898亿美元,供养着17个联邦情报机构和几十万信息情报相关工作人员。他们和军工企业一样,存在放大各类威胁以获得更多关注和拨款的动机。

美国巨大的军工复合体在很大程度上误导乃至绑架了美国的内政外交,将自身的利益凌驾于真正的国家利益和安全之上。第二次世界大战以来,杀死美国人最多的从来不是外部军事入侵,而是泛滥的毒品、枪支,气候变化导致的灾害,还有尚未结束的疫情,但是美国在这些主要问题上的政府政策均不符合美国主流民意,让人不禁怀疑美国到底是它自称的“民主”国家还是彻头彻尾的“金主”国家?在人类面临的共同挑战不断增加之时,美国的军工复合体却继续一门心思制造地缘政治冲突,挑起战争和军备竞赛,威胁人类和平与发展。美国现行体制对其缺乏有效制衡,难以遏制其不断膨胀的胃口,更不可能自我摘除吸附在身上的毒瘤。最终还是需要世界上所有爱好和平的国家联合起来,才能真正降服军工复合体这一嗜好“烹制”战争的“怪兽”。

(作者:赵海,中国社会科学院国家全球战略智库国际政治研究部主任,中国社会科学院世界政治与经济研究所助理研究员。本文发表于《人民论坛》2023年3月2日,注释从略)

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