朱杰进 孙钰欣:新兴领域国际制度改革的路径选择
2022年06月22日  |  来源:太平洋学报  |  阅读量:1147

摘要:同样是针对美国主导的新兴领域国际制度,为什么中国会选择不同类型的改革路径?本文从 “社会网络理论”出发,提出从“网络性权力”这一新理论视角对守成大国的权力进行测量,补充历史制度主义的“渐进制度变迁”理论,构建了一个“守成大国网络性权力+国际制度弹性”的理论框架,并用来解释中国在跨境支付、互联网域名分配、开发性金融等新兴领域参与国际制度改革的路径选择。在跨境支付领域,美国的网络性权力较大,而“环球银行金融电讯协会”(SWIFT)的制度弹性较高,促使中国选择了叠加型改革路径;在互联网域名分配领域,美国的网络性权力较大,而“互联网名称与数字地址分配机构”(ICANN)的制度弹性较低,促使中国选择了规避型改革路径;在开发性金融领域,美国的网络性权力较小,而世界银行的制度弹性较低,促使中国选择了替代型改革路径。

关键词:国际制度改革;新兴领域;网络性权力;国际制度弹性;改革路径

正文摘读

随着国际力量对比消长变化和全球性挑战日益增多,加强全球治理,推动全球治理的制度改革已经成为新时代中国特色大国外交的重要内容之一。中国国家主席习近平指出,“中国将发挥负责任大国作用,积极参与全球治理体系改革和建设,不断贡献中国智慧和力量”。值得关注的是,针对跨境支付、互联网域名分配、开发性金融等新兴领域的国际制度,中国选择了不同类型的改革路径。

按照是否制定新国际规则以及是否对旧国际规则进行重新解释的标准,可以将新兴大国参与国际制度改革的路径划分为替代型、叠加型、转换型和规避型四种。其中,替代型改革路径是指新兴大国制定新国际规则,并用它去替代守成大国主导的旧国际规则,即“另起炉灶”;叠加型改革路径是指新兴大国制定新国际规则,但不替代守成大国主导的旧国际规则,而是将新规则与旧规则相并列,即“叠床架屋”;转换型改革路径是指新兴大国不制定新国际规则,而是对守成大国主导的旧国际规则进行重新解释,用旧制度规则去实现新制度目标,即“旧瓶装新酒”;规避型改革路径是指新兴大国既不制定新国际规则,也不对守成大国主导的旧国际规则进行重新解释,而是尽量减少对旧国际规则的使用,即“弱者的武器”。

同样是针对美国主导的新兴领域国际制度,为什么中国会选择不同类型的改革路径?这是本文试图回答的问题。具体来看,在跨境支付领域,针对环球银行金融电讯协会(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications,简称SWIFT),中国创建了人民币跨境支付系统(Cross-border Interbank Payment System,简称CIPS)。需要强调的是,CIPS并不是对原有SWIFT系统的颠覆,而是在接受SWIFT制度框架的基础上增加了人民币作为SWIFT的备选货币之一,即采用了“SWIFT+CIPS”形式,属于“叠床架屋”式叠加型改革路径。在互联网域名分配领域,针对互联网名称与数字地址分配机构(Internet Corporation for Assigned Names and Numbers,简称ICANN),中国为尽量减少对ICANN的使用,推动成立了“国家域名安全联盟”,为我国国家顶级域名(如.CN或.中国)构建了一定的安全保障,属于“弱者武器”式规避型改革路径。在开发性金融领域,针对美国等发达国家通过世界银行所推行的南北合作模式,中国发起了“一带一路”倡议,强调要坚持“共商、共建、共享”的南南合作模式,属于“另起炉灶”式替代型改革路径。

从既有研究成果来看,关于中国参与国际制度改革主要有 “退出-呼吁-威胁退出”“权力-话语-方案”“关键节点-国家间论辩”“渐进制度变迁”等理论视角。这些视角虽然对中国的改革路径选择给出了一定的解释,但还存在着两点不足:第一,从经验上看,既有研究往往聚焦在某一个新兴领域,缺乏对新兴领域的比较研究,因此难以发现一般性规律;第二,从理论上看,既有研究对新兴大国与守成大国在国际制度改革中的互动进行了精辟分析,但对守成大国的权力缺乏清晰的衡量标准。

对此,本文从 “社会网络理论”出发,提出从“网络性权力”(Network Power)这一新理论视角来对守成大国的权力进行衡量,补充完善历史制度主义的“渐进制度变迁”理论,构建了一个“守成大国网络性权力+国际制度弹性”的理论框架,对中国参与新兴领域国际制度改革的路径选择进行解释。

一、守成大国网络性权力、国际制度弹性与新兴大国路径选择

作为历史制度主义“渐进制度变迁理论”的两位领军学者,詹姆斯·马洪尼(James Mahoney)和凯瑟琳·西伦(Kathleen Thelen)提出,制度改革既是一个制度的守成方与改革方围绕制度规则的制定而展开权力斗争的过程,也是一个双方围绕如何解释既有制度规则进行博弈的过程。因而,守成方与改革方的权力对比以及既有制度的弹性,是影响制度改革中改革方路径选择的两大主要因素。这一理论对制度改革的政治过程进行了较好的阐述,不足之处是未能对守成方的权力进行清晰的测量。

本文将引入社会网络理论(Social Network Theory),提出从“网络性权力”的新视角来对守成方的权力进行测量,以补充完善历史制度主义的“渐进制度变迁理论”。

“网络性权力”是对国际政治学中传统权力概念的一次重新界定,强调权力分析要摆脱个体思维,采取网络思维。社会网络理论的代表性学者艾米丽·哈芬那-伯顿(Emilie Hafner-Burton)和迈尔斯·卡勒(Miles Kahler)提出,传统国际政治研究采用的是个体思维,认为国家权力的大小主要取决于国家的个体特征,如国家的经济和军事实力状况以及国家间的经济和军事实力对比。汉斯·摩根索就认为影响国家权力的主要因素包括一国的自然资源、军费开支、经济总量、人口状况、国民性格、外交素质以及政府水平等。但实际上,现代的国际政治是一个互动网络,国家与国家之间的互动在一个个网络中展开,国际制度就是由一个个互动网络所组成,包括国际贸易网络、国际金融网络、国际信息网络、国际反恐网络等。因此,一国的权力大小不仅与国家的个体特征相关,还与国家间互动所处的国际制度网络的特征紧密联系。

菲利普·利普斯(Phillip Lipscy)提出,网络效应(Network Effect)的差异是国际制度网络的重要特征,直接影响了守成国在国际制度网络中的权力大小。网络效应指的是制度网络对一个成员的价值主要取决于该制度网络中既有成员的数量。由于不断到来的新成员需要与既有成员相互交易,当既有成员数量越多时,制度网络对新成员的价值和吸引力就会越大,从而导致成员退出既有制度网络的成本会很高,且创建替代性的新制度网络的成本也会很高。当大多数成员都选择留在既有制度网络时,国际制度守成国在与改革国的谈判中就会拥有更大的讨价还价权力(Bargaining Leverage)或者说是网络性权力(Network Power)。

在不同议题领域的国际制度中,网络效应存在着明显的差异。例如,国际金融安全网的网络效应较高,而国际开发性金融的网络效应较低;同样是在国际互联网领域中,互联网域名分配的网络效应较高,而互联网内容监管的网络效应较低。需要强调的是,在网络效应越高的国际制度网络中,新兴大国退出既有国际制度网络的成本就会越高,且创建替代性的新国际制度网络的成本也会越高。与之相对应,守成大国在既有国际制度网络中的权力就会越大。因此,可以用新兴大国退出既有国际制度网络的“退出成本”+新兴大国创建新国际制度网络的“创建成本”来测量守成大国在国际制度中的网络性权力。

进一步来看,由于“退出成本”和“创建成本”在真实世界中难以直接观察,本文将采用定序测量的方法。虽然定序测量不能直接测出某个案例中新兴大国“退出成本”和“创建成本”的具体数值,但可以比较出在这几个案例中,哪个案例的“退出成本”和“创建成本”较高或较低,从而在案例比较中确定守成大国网络性权力的大小。

除了守成大国的网络性权力外,渐进制度变迁理论还指出,既有制度的弹性是影响改革方路径选择的另一个重要自变量。从概念上看,制度弹性是指制度规则可以被重新解释和执行的模糊性(ambiguity)程度。为什么制度会有弹性?马洪尼与西伦指出,三个原因导致了制度弹性的存在:(1)制度规则永远难以涵盖真实世界所包含的所有复杂情形。因此,制度只能留有一定的模糊性,才能被真实世界所应用;(2)制度规则永远无法预测未来世界将会发生怎样的情况,一个规则制定的越精确,就越容易过时,因此规则在制定时必须留有一定的模糊性才能存活下去;(3)制度规则往往是具有不同政治偏好的行为体博弈的产物。在很多情况下,为了制度规则能够制定出来,政治行为体只能在制度中规定一些似是而非、可以各自解释的规则。

那如何测量国际制度弹性?在真实世界中,可以从以下三个维度来测量国际制度弹性:(1)国际制度文本的精确性程度。如果国际制度规则文本的精确性较差,那就存在多种解释的可能性,国际制度的弹性较高;(2)国际制度目标的包容性程度。如果国际制度目标较为包容,那么新兴大国就可能将自己偏好的新目标融入旧制度,国际制度的弹性较高;(3)国际制度治理结构的中立性程度。如果国际制度的治理结构较为中立,守成大国对国际制度的控制会受到限制,国际制度的弹性较高。

国际制度弹性的高低会对新兴大国改革路径的选择产生影响。当国际制度弹性较低时,新兴大国只能去创建新国际制度。而当国际制度弹性较高时,新兴大国会倾向于在既有国际制度框架内去重新解释制度以实现自身所偏好的新目标。毕竟“创造性解释”既有国际制度的政治成本要远远低于“创建”新国际制度。

综合来看,当守成大国的网络性权力较大时,新兴大国不具备采取替代型改革路径或者转换型改革路径的条件,只能选择叠加型改革路径或者规避型改革路径。而究竟是选择叠加型路径还是规避型路径则取决于既有国际制度的弹性,当国际制度弹性高时,新兴大国更有可能选择叠加型路径;当国际制度弹性低时,新兴大国只能选择规避型路径;而在守成大国的网络性权力较小时,新兴大国可以选择替代型或者转换型改革路径,但究竟选择替代型还是转换型也是取决于既有国际制度的弹性。当国际制度弹性高时,新兴大国更可能选择转换型改革路径;而当国际制度弹性低时,新兴大国只能选择替代型改革路径(参见表一)。

接下来,本文将对中国参与跨境支付、互联网域名分配、开发性金融等新兴领域国际制度改革的案例进行比较分析,分别检验如下理论假设:(1)当守成大国网络性权力较大,而国际制度弹性较高时,新兴大国更可能选择叠加型改革路径;(2)当守成大国网络性权力较大,而国际制度弹性较低时,新兴大国更可能选择规避型改革路径;(3)当守成大国网络性权力较小,而国际制度弹性较低时,新兴大国更可能选择替代型改革路径。

二、跨境支付与中国的叠加型改革路径

2.1中国改革路径的选择

跨境支付国际制度主要由两个要件构成:“报文+货币”。其中,在报文方面,环球银行金融电讯协会(简称SWIFT)是为全球跨境支付业务提供报文传送的信息交换系统。在货币方面,当前跨境支付以美元为主,纽约清算所银行同业支付系统(Clearing House Interbank Payment System,简称CHIPS)是世界上最大的美元支付清算系统,支持了几乎所有的美元外汇清算业务。简言之,现有跨境支付国际制度是由SWIFT和CHIPS两部分共同构成(“SWIFT+CHIPS”),而美国则通过掌握CHIPS这一“货币”要件,对既有国际制度具有主导权。

现实中,美国多次把跨境支付国际制度“武器化”(Weaponization),对其他国家实施金融制裁,以实现自身的政治和外交目标。2003年,美国通过SWIFT发现澳门汇业银行与朝鲜之间存在交易。2005年9月,美国财政部根据《爱国者法案》将澳门汇业银行列入黑名单,并指控该银行为朝鲜非法金融交易提供帮助。在美国的压力下,澳门汇业银行冻结了朝鲜2400万美元的资金账户,多家金融机构也“自愿”削减或者终止了与澳门汇业银行的业务往来。2012年3月,美国为迫使伊朗放弃核计划而向SWIFT施压,禁止伊朗金融机构通过该渠道进行汇兑交易,致使多国与伊朗的跨境金融交易都受到重大影响,日本、希腊等11个国家被迫大幅度减少从伊朗进口石油。

美国滥用跨境支付国际制度的行为给各国跨境支付造成了威胁,使得国际制度改革极为迫切。2012年4月,中国人民银行开始建设“人民币跨境支付系统”(简称CIPS)。2015年10月,CIPS系统一期正式上线。2018年3月,CIPS二期成功投产试运行。截至2019年末,CIPS系统共有33家直接参与者,903家间接参与者,覆盖全球6大洲94个国家和地区。需要强调的是,CIPS采用的是国际通用的ISO20022报文标准,在报文设计上充分考虑了与SWIFT报文的转换要求,便于跨境业务直通处理。2016年3月,CIPS与SWIFT正式签署了合作备忘录,双方计划在报文转换方面开展合作,通过将CIPS接入SWIFT的全球用户社群,使境外经纪机构可以通过SWIFT委托办理人民币结算业务。对此,SWIFT亚太及欧非中东区首席执行官何亚伦(Alain Raes)称:“SWIFT与CIPS的协同合作是金融基础设施业务发展的核心,并且这种合作是自然的、非竞争性的。”2019年8月,SWIFT在北京成立了全资中国法人机构,这一重大事件标志着:人民币成了除美元、欧元外,被SWIFT接受的第三种国际货币,CIPS进入了SWIFT制度系统。

可以看出,中国在跨境支付领域是在不改变既有国际制度框架的前提下增加了SWIFT货币选择的多样性,在既有“SWIFT+CHIPS”的基础上叠加了“SWIFT+CIPS”,是一种“叠加型”的国际制度改革路径。为什么中国会选择叠加型而非替代型、转换型或者规避型路径?接下来,本文将从美国的网络性权力以及SWIFT制度弹性两个角度来进行解释。

2.2美国的网络性权力较大

一方面,SWIFT制度系统的网络效应高,使得一国退出既有国际制度网络的成本高昂。从报文来看,由于SWIFT报文系统不仅提供了被世界广泛接受并认可的清算信息传递标准,还具有便捷和安全的性能,成了世界上用户数量最大的跨境支付信息交换系统,为全球215个国家和地区的11000多家银行、证券机构、企业和客户提供交易服务。从货币来看,美元在跨境支付中占据明显优势。以2020年为例,SWIFT传递了近20亿条支付信息,其中各国货币的金融交易占比则呈现出断崖式分布特点:美元在金融交易中占比高达40.33%,除了排名第二的欧元为34%之外,其余国家和地区占比均为个位数或更低。根据社会网络理论,SWIFT制度网络的价值与接入网络主体的数量成正比,一旦这一制度网络被大多数主体接受以后,便会形成巨大的制度黏性,退出这一制度网络的成本将会十分高昂。

另一方面,SWIFT制度系统的网络效应高,使得一国创建替代性的新国际制度网络的成本高昂。2014年乌克兰危机发生之后,美国开始对俄罗斯实施金融制裁,威胁要切断SWIFT与俄罗斯金融机构的联系。为从根本上解决SWIFT系统对俄罗斯造成的威胁,俄罗斯中央银行努力创建“俄罗斯金融信息传输”系统(System for Transfer of Financial Messages,简称SPFS)以替代SWIFT系统。SPFS系统于2017年投入使用后,俄罗斯便积极与伊朗、土耳其等易受美国金融制裁的国家合作,并希望推动SPFS系统在全球的广泛应用。但实际上,由于网络效应的存在,SPFS系统举步维艰。俄罗斯央行为了帮助SPFS系统吸引新成员,采取了“胡萝卜加大棒”并行的举措。一方面,俄罗斯央行将SPFS系统的收费降到了SWIFT系统的一半左右;另一方面,俄罗斯央行强制要求所有在俄罗斯运营的银行,包括外国银行的子公司必须连接到SPFS系统。尽管如此,截至2020年底,SPFS系统仅拥有约400家金融机构,且其中绝大部分是俄罗斯国内的银行,对于跨境支付作用有限,难以同成员超过11000个金融机构的SWIFT跨境支付系统同日而语。

综上所述,跨境支付领域的网络效应大,使得守成大国的网络性权力较大,导致新兴大国退出既有制度网络以及创建替代性的新制度网络的成本都非常高昂,不具备选择替代型或者转换型国际制度改革路径的条件,只能选择叠加型或者规避型改革路径。那为什么中国最终选择了叠加型路径而非规避型路径?这实际上与SWIFT的制度弹性较高有关。

2.3 SWIFT的制度弹性较高

一方面,SWIFT系统在货币选择上没有具体要求,制度目标的包容性程度较高。SWIFT本质上是一个信息报文系统而不是支付系统,换言之,SWIFT仅在信息报文标准上具有“垄断”地位,但其自身并不经手货币,对支付清算使用的货币没有限制。由于人民币在跨境支付中的需求不断提高,使得“SWIFT+CIPS”模式的可能性大大增加。2015年,与中国发生跨境人民币收付的国家已高达189个,收付金额达到3.5万亿元。到2020年末,人民币已经在SWIFT货币使用率中位居第五,成为全球支付系统中安全、稳定的货币选项,这就为CIPS与SWIFT的合作创造了客观需求。

另一方面,从治理结构看,SWIFT系统并非完全处在美国的控制下,制度治理架构的中立性程度较高。SWIFT是一个国际银行间同业自发合作的非营利组织,总部设在比利时的布鲁塞尔,在布鲁塞尔登记注册,所以比利时的国家银行(NBB)在SWIFT日常活动监督中发挥主导作用。为保证其中立性,SWIFT的董事席位按照各国SWIFT报文使用量进行分配,每个国家不超过2个席位。在25个董事席位当中,欧洲国家占据17个席位,美国仅占2席,中国占1个席位。为了维护全球金融体系的稳定,欧洲国家并非总是配合美国利用SWIFT来发动金融制裁。2014年乌克兰危机中,美国威胁利用SWIFT对俄罗斯进行金融制裁最终未能实施,主要是因为SWIFT多数工作人员从该组织的长远发展出发,反对SWIFT成为美俄政治对抗的工具,希望保持SWIFT的政治中立和专业属性。与此同时,美国的金融制裁威胁也没有得到欧洲国家的支持。时任欧洲央行理事会成员埃瓦尔德·诺沃特尼(Ewald Nowotny)就公开发出警告,“不应以SWIFT作为制裁手段,这个全球金融体系共建、共享的基础设施不能成为地缘政治的工具,否则会严重损害SWIFT的信誉。”

简言之,SWIFT制度目标的包容性以及制度治理架构的中立性程度较高,使得中国更加倾向于采取“SWIFT+CIPS”的叠加型而非规避型的国际制度改革路径。正如中国人民银行清算中心副主任、跨境银行间支付清算(上海)公司执行董事李伟所言,“与SWIFT的合作有助于扩大CIPS全球支付影响力,拓展人民币广泛应用的覆盖面。”

三、互联网域名分配与中国的规避型改革路径

3.1中国改革路径的选择

在网络空间中,互联网域名是重要的基础资源,每一个设备都拥有自己的域名和互联网协议地址(Internet Protocol Address,简称IP地址),从而为互联网上的每一个网格和每一台主机分配一个逻辑地址,以此来屏蔽物理地址的差异。在互联网域名分配领域,目前最主要的国际制度是1998年成立的“互联网名称和数字地址分配机构”(简称ICANN),它是一个集合了全球互联网商业、技术和学术各领域专家的非营利性国际组织,负责在全球范围内对互联网唯一标识符系统及其安全稳定的运营进行协调,包括IP地址的空间分配、协议标识符的指派、通用顶级域名(Generic Top-Level Domains,简称gTLD)的管理以及根服务器系统的管理等,提供了互联网的入口运行流程制度。

长期以来,ICANN一直处于美国的主导之下。自ICANN建立之初,美国就承诺未来会交出互联网域名的管理权,但一直“雷声大雨点小”。“斯诺登事件”曝光了美国情报机构大范围监控互联网之后,国际社会对于改革互联网域名分配的呼声空前高涨。虽然2016年后ICANN取得了互联网数字分配机构(Internet Assigned Numbers Authority,简称IANA)职能管理权,取消了美国政府对根区(Root Zone)的审批权限,从行政意义上脱离了美国政府的控制,但是由于ICANN的总部位于美国加利福尼亚州,其依旧会受到美国司法管辖的影响。

为了减少美国及其主导的ICANN对我国可能造成的威胁,维护我国网络基础资源体系的安全与稳定,中国互联网络信息中心(China Internet Network Information Center,简称CNNIC)于2012年3月推动国内28家域名注册管理机构和域名注册服务机构成立了中国“国家域名安全联盟”,其目标是为了对我国国家顶级域名“.CN域名”和“.中国域名”形成安全保障的联动机制,增强联盟成员在国家域名安全方面的交流与合作,组织联盟成员共同预防、发现和处置域名系统安全事件,推动应急备份平台建设,为联盟成员域名系统提供应急支撑和备份服务。

从国际制度改革路径的角度看,中国成立“国家域名安全联盟”既不是制定新的互联网域名分配国际规则,也不是对既有国际规则进行重新解释,只是减少了对ICANN国际制度安全性的依赖,因此是一种类似于“弱者武器”式的规避型国际制度改革路径。为什么中国在互联网域名分配领域会选择规避型而非替代型、转换型或者叠加型路径?接下来,本文将从美国的网络性权力以及ICANN的制度弹性两个角度来进行解释。

3.2美国的网络性权力较大

一方面,ICANN的网络效应高,使得当今世界的互联网用户无法承担不使用或退出ICANN的高昂成本。为避免混乱,所有互联网参与者需要协调分配域名标识的唯一系统,因此为了使全球所有的互联网用户都可以访问到有效的地址,就需要ICANN来统一调整和管理域名系统(Domain Name System,简称DNS)。由乔恩·波斯特尔(Jon Postel)创设的互联网所有域名和IP地址在早期都归美国所有,因此在1998年ICANN正式创立之前,DNS一直处于美国政府的管理之下。对于使用互联网的其他国家而言,它们都需要在连接到美国顶级根服务器后,再新设立一个新的次级根服务器来搭建本国的互联网架构,例如中国的国家顶级域名.CN也只是以主根服务器为中心网络的二级分支。所以,退出ICANN对于互联网用户而言就意味着在互联网世界成为“黑户”,并与其他互联网实体切断了联系,这在当今信息世界中是不可想象的高昂成本。

另一方面,ICANN的网络效应高还体现在,其他国家难以创建替代型的新国际制度。假设某国新建立一个“互联网B方案”,其创建成本将非常高昂。即使是技术上可以实现,由于网络效应的存在,新创设的“互联网B方案”也无法与具有庞大用户群的ICANN进行竞争。据互联网世界统计(IWS)数据,截至2021年第一季度,互联网用户总数已达51.68亿人,全球渗透率约65.6%。从跨境数据流动来看,美国是全球数据流通网络的中心节点,其数据流通范围涵盖了全球46个国家,流通量占全球总量的7.2%。

事实上,中国曾尝试开发一个替代性的互联网域名系统软件“红枫系统”(Maple DNS),但由于网络效应,该系统一直难以推广开来。2018年9月12日,我国域名工程中心发布了自主研发的域名系统基础软件“红枫”。虽然“红枫”在架构设计、高性能解析、多线路智能调度、快速数据更新、扩展性等方面都领先于目前广泛使用的“伯克利因特网域名”(Berkeley Internet Name Domain,简称BIND)软件,但由于使用BIND软件的DNS服务器超过90%,存在着巨大的网络效应,使得 “红枫”系统目前还仅仅停留在域名工程中心的小范围使用阶段,仍然属于“局域网”的范畴。

总的来看,互联网域名分配领域的网络效应高,守成大国美国的网络性权力较大,导致中国退出ICANN或者创建替代ICANN的新国际制度的成本十分高昂,因而也就不具备采用替代型或者转换型国际制度改革路径的条件。这种情况下,中国只能选择叠加型或者规避型路径。为什么中国最终选择了规避型而非叠加型制度改革路径?这实际上与ICANN的制度弹性较低有关。

3.3 ICANN的制度弹性较低

一方面,ICANN在制度和法律上仍然受到美国政府的控制,制度治理结构的中立性程度较低。虽然美国政府在“名义上”已经将互联网域名的管理权移交给了ICANN,但ICANN与美国商务部签署的系列合作协议使得美国政府对ICANN仍然具有最终决定权。1998年ICANN与美国商务部签署了合作的《谅解备忘录》(MOU),并在备忘录中强调私营部门要遵守“自下而上”协调管理的原则。2000年ICANN 与美国商务部下属的国家电信和信息管理局 (National Telecommunications and Information Administration,简称NTIA) 签署了第一份关于履行 IANA 职能的合同,美国政府享有修改、删除、增加根区文件记录的权力。2009年ICANN 与NTIA又签署了一份长期的《承诺确认书》(Affirmation of Commitments,简称AOC),承诺将建立问责与透明度审查组,对ICANN的理事会绩效、政府咨询委员会地位、社群/攸关方合作等问题进行定期审查。此外,ICANN还一直受到美国《反垄断法》的制约。《IANA职能管理权移交提案》中就明确指出,ICANN的总部位于美国加州,必须遵守美国加州当地的法律。

另一方面,ICANN倡导的“多利益攸关方原则”与中国倡导的“网络主权原则”难以兼容,制度目标的包容性程度较低。所谓“多利益攸关方原则”是指包括学界、民间组织、行业组织乃至政府在内的多元主体共同参与治理的原则,但实际上只有美国可以凭借比其他国家强大得多的企业、技术、人才等优势继续对ICANN保持影响力。从治理结构来看,ICANN的决策机构是理事会,由19位理事组成:9名一般理事,9名来自ICANN三个支持组织提名的理事和一名总裁。虽然各主权国家政府的代表也可以参与到“多利益攸关方”的治理结构中,但只能组成“政府咨询委员会”,向ICANN的理事会提供“不具有约束力”的咨询意见。“政府咨询委员会”的主席可以兼任ICANN的理事,但不具有投票权。这就表明,各主权国家政府在“多利益攸关方”治理结构中的作用十分有限,中国倡导的网络主权原则难以在ICANN的制度目标中得到体现。2002年ICANN大会在中国上海举行,中国互联网络信息中心提出,建议将ICANN改革成一个独立的国际组织,以“全体会员大会”而非“理事会”作为ICANN的最高决策机构,以提高各主权国家政府在ICANN治理结构中的作用。但这个建议并未被ICANN采纳,事实上后来ICANN的改革也并没有朝着这个方向发展。

综上所述,ICANN在法律上仍然受到美国政府的管辖,制度治理结构的中立性程度较低,且其倡导的“多利益攸关方原则”与中国倡导的“网络主权原则”难以兼容,制度目标的包容性程度也较低,使得中国无法通过重新解释既有制度规则来实现自己的制度目标。这种情况下,中国只能通过建立“国家域名安全联盟”来减少对ICANN的依赖和使用,采用类似“弱者武器”式的规避型国际制度改革路径。

四、开发性金融与中国的替代型改革路径

4.1中国改革路径的选择

冷战后美国等发达国家主导的以世界银行为核心的国际开发性金融制度具有“南北合作”的不平等特征,存在着一系列的不足:开发性金融往往设置了发展中国家必须要进行自由化、民主化、私有化和市场化改革等“苛刻的”贷款条件(Conditionality),一定程度上干涉了发展中国家的内政;与此同时,开发性金融更多集中在公共管理、卫生、反腐败、教育、气候变化等社会领域,而较少关注交通、能源等基础设施领域,部分偏离了发展中国家的实际需求。

作为发展中大国,中国与其他金砖国家一起对世界银行所代表的国际开发性金融制度提出了批评。2010年,金砖国家领导人指出,“世界银行要向发展中国家提供更强劲、更灵活、更迅捷、更加以客户为导向的融资支持,充分尊重发展中国家的可持续发展模式,确保发展中国家享有必要的政策空间。”2012年,金砖国家领导人再次强调,“在当前全球经济环境下,我们认识到迫切需要加强对发展中国家的发展融资。为此,我们呼吁世界银行更加重视资金动员和满足发展融资需要,同时减少贷款成本,采取创新的贷款工具。世界银行的性质必须从主要协调南北合作转变为加强同所有国家的平等伙伴关系,以解决发展问题,并不再使用过时的‘援助国-受援国’分类。”

除了话语批评之外,中国在国际开发性金融领域还采取了实际行动,其中最为显著的就是发起了“一带一路”倡议。2013年9月和10月,中国国家主席习近平先后提出了与发展中国家共同建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的国际合作倡议。2015年3月,中国国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。截至2021年1月,中国已与171个国家和国际组织签署共建“一带一路”合作文件205份,对沿线国家建设项目的发展融资超3000亿美元。

与世界银行为代表的既有国际开发性金融制度相比,中国的“一带一路”倡议具有明显不同的特征:“一带一路”倡议坚持 “南南合作”的开发性金融模式,基于发展中国家的实际需求,充分尊重发展中国家的发展自主性,以“共商、共建、共享”为指导原则,不附加政治条件,不干涉发展中国家内政。

从国际制度改革路径的角度看,针对美国等发达国家主导的以世界银行为核心的国际开发性金融制度,中国提出的“一带一路”倡议在制度规则上与前者有着根本的差异,属于“另立炉灶”式的替代型国际制度改革路径。为什么中国在国际开发性金融领域会选择替代型而非转换型、叠加型或者规避型的制度改革路径?接下来,本文将从美国的网络性权力以及世界银行的制度弹性两个角度来进行解释。

4.2美国的网络性权力较小

一方面,开发性金融领域的网络效应较低,美国主导的国际开发性金融机构未能满足广大发展中国家的融资需求,尤其是对基础设施的融资需求。时任世界银行行长金墉指出,发展中国家每年的基础设施融资需求至少是1万亿美元以上,而世界银行能够提供的资金约为600亿美元,如果加上私营部门和其他渠道的资金的话,每年约为1500亿美元左右,资金缺口巨大。2008年国际金融危机爆发后,来自私营部门的投资迅速下降,导致发展中国家的融资需求更加迫切。在地区分布上,东亚和太平洋地区的资金缺口最大,约占50%,其中尤其是低收入发展中国家的基础设施融资缺口约为总量的85%,随后分别是东欧和中亚地区、拉美和加勒比地区、中东和北非地区、南亚地区以及撒哈拉以南非洲。

在行业分布上,交通运输、电力能源、信息通讯等领域的基础设施融资缺口最为明显。以非洲交通运输领域为例,非洲铁路总长度约占世界铁路总长度的7%,54个国家中有13个国家没有铁路,普通公路和高速公路的密度仅为世界平均水平的1/4和1/10,这就导致非洲大陆的运输成本比发达国家要高出63%,运输成本占其出口总额的30%-50%,严重制约了非洲国家的发展潜力。

另一方面,开发性金融领域的网络效应较低,使得中国能够成功发起“一带一路”倡议。从倡议的发起方来看,随着经济实力的快速增长,中国对外提供开发性金融的能力和意愿均增强。据中国海外发展金融数据库统计,从2008年至2019年间,中国向外国政府通过政策性银行提供近5000亿美元的发展资金。仅在2009年至2010年间,中国通过国家开发银行和国家进出口银行对其他发展中国家提供贷款至少1100亿美元,而世界银行在2008至2010年中仅有1003亿美元的贷款承诺。

从倡议的参与方来看,尽管美国等西方国家不断抹黑和打压中国的“一带一路”倡议,但难以阻止发展中国家参与“一带一路”倡议。2017年,在东亚峰会部长级会议期间,时任美国国务卿蒂勒森在与东南亚国家外长举行会谈时,大肆抹黑中国的“一带一路”倡议,并且大谈中国“一带一路”倡议所造成的“债务陷阱”问题,建议东南亚国家对中国的“一带一路”倡议保持警惕。2018年,美国国防部发布的《中国军力报告》指出,中国试图利用“一带一路”倡议与其他国家建立强有力的经济联系,塑造他国利益使之与中国利益相一致,并遏制他国对中国处理敏感问题的方式提出批评或进行对抗。

然而,美国的抹黑和打压并未能阻止发展中国家加入“一带一路”倡议。2017年5月,中国主办第一届“一带一路国际合作高峰论坛”,29个发展中国家的国家元首或政府首脑参会表示支持。2019年4月,中国主办第二届“一带一路国际合作高峰论坛”,37个发展中国家的国家元首或政府首脑参会表示支持。在参会期间,埃塞俄比亚总理阿比指出,中国始终尊重非洲国家,不将自己的意愿强加给非洲国家,埃塞俄比亚完全认同中国本着“共商、共建、共享”原则推进“一带一路”倡议。综上所述,开发性金融领域的网络效应较低,守成大国美国主导的世界银行等国际开发性金融机构未能满足广大发展中国家的融资需求。与此同时,随着中国对外提供发展融资的能力和意愿增强,美国难以阻止发展中国家加入中国提出的“一带一路”倡议。在这种条件下,中国可以选择替代型路径或者转换型路径。但为什么中国最终选择了替代型路径而非转换型路径?这实际上与世界银行等国际开发性金融机构的制度弹性较低有关。

4.3世界银行的制度弹性较低

在发展中国家的不断批评下,世界银行也曾试图减少对发展中国家内政的干涉,提高发展中国家的发展自主性,但由于世界银行本质上是一个发达国家作为股东国所控制的国际开发性金融机构,制度治理结构的中立性较差。因此,世界银行的改革难以深入,制度弹性较低。王红缨指出,作为世界银行的主要股东国,美国在国内政治中极为关注人权、民主、透明度、公共问责、反腐败,以及环境保护等议题,这会使得美国“很自然”会要求通过世界银行的贷款来提高发展中国家在这些领域的治理水平。

1998年,为提高发展中国家的自主性,世界银行行长沃尔芬森提出了“综合发展框架”(Comprehensive Development Framework,简称CDF)的新原则:(1)发展战略应具有全面性,且应根据长期愿景制定;(2)借款国主导实施其自身的发展议程;(3)借款国主导的发展伙伴关系;(4)应根据可测量的绩效来评价发展结果。与此同时,在《减贫战略文件》(Poverty Reduction Strategy Paper)和《国家援助战略》(Country Assistance Strategy)制定过程中,世界银行也强调借款国应该发挥主导作用,制定以发展效果为导向的长远综合性发展规划。

但令人吊诡的是,“综合发展框架”的实施结果却是变相扩大了世界银行介入借款国发展政策的空间,由原来的经济领域扩大到社会和治理领域,由原来的“先承诺以换取外部融资”的事后附加条件模式转变为现在的“先改革后分配资金”的事先附加条件模式。之所以出现这种状况,主要是因为世界银行治理结构的中立性程度较低。

冷战期间,世界银行的增资谈判主要聚焦于总增资额度和成本分担等问题,政策制定属于世界银行的执行董事会。而在冷战结束后,地缘政治因素相对淡化,发达国家内部的非政府组织日益活跃,要求利用世界银行的增资谈判来影响世界银行的政策实施,使得发达国家“一边握着钱袋子,一边要求世界银行相应的政策变革”。美国作为世界银行最大的捐资国,在增资谈判中经常以财力为后盾,对世界银行的政策实施施加了显著的影响。例如,在世界银行的增资谈判中,美国提出要对借款国的“恶治”(bad governance)引入惩戒措施,即如果借款国被认定在治理指标方面表现较差,那么世界银行将大幅度降低对这些国家的援助。而在治理指标的选择方面,经济方面的指标仅占8%,公共部门管理与制度建设的指标占68%,包括产权和法治水平、公共部门的透明度、问责性、反腐败状况等。2008年国际金融危机后,虽然美国同意世界银行开启新一轮的投票权改革,但实际上改革的结果是美国在世界银行的投票权“不降反升”。

总的来看,世界银行的制度弹性较低,美国等发达国家作为股东国掌控了世界银行的治理结构,使得世界银行的制度中立性较差,很难从“主要协调南北合作”转变为“加强同所有国家的平等伙伴关系”,因此,中国难以在世界银行的制度框架内实现自身的改革目标。在这种条件下,中国发起了“一带一路”倡议,采用“共商、共建、共享”的国际发展融资模式,属于替代型国际制度改革路径。

五、结论

在融合“社会网络理论”与“渐进制度变迁理论”的基础之上,本文提出守成大国的网络性权力与既有国际制度的弹性是影响新兴大国选择国际制度改革路径的两大主要因素,并以此解释了中国在新兴领域国际制度改革中的路径选择。在跨境支付领域,美国的网络性权力较大,SWIFT的制度弹性较高,促使中国选择了叠加型改革路径。在互联网域名分配领域,美国的网络性权力较大,ICANN的制度弹性较低,促使中国选择了规避型改革路径。在开发性金融领域,美国的网络性权力较小,世界银行的制度弹性较低,促使中国选择了替代型改革路径。

在理论上,本文在一定程度上补充完善了历史制度主义的“渐进制度变迁理论”。渐进制度变迁理论提出“守成大国权力”与“国际制度弹性”是影响新兴大国国际制度改革路径的两大主要因素,但对于如何测量“守成大国权力”与“国际制度弹性”语焉不详。对此,本文通过引入“社会网络理论”,从新兴大国退出既有国际制度网络的“退出成本”与创建新国际制度网络的“创建成本”两个维度来测量了守成大国在国际制度中的网络性权力。与此同时,本文还提出,可以从国际制度文本的精确性程度、国际制度目标的包容性程度,以及国际制度治理结构的中立性程度这三个维度来测量国际制度弹性,进一步增强了历史制度主义理论在国际制度研究中的操作性和可应用性。

在政策上,本研究对中国如何进一步推进新兴领域的国际制度改革具有一定的启示意义。中国需要在新兴领域国际制度改革中采取不同类型的“中国方案”,而这种方案差异主要来源于新兴领域的网络效应和制度弹性。对于网络效应大的新兴领域,中国的改革方案是做“穿越者”(穿越到下一个网络与守成大国展开竞争)而非“颠覆者”(在既有网络内颠覆守成大国)。对于制度弹性高的新兴领域,中国的改革方案是做“转换者”(重新解释旧制度)而非“替代者”(用新制度替代旧制度)。

(朱杰进,复旦大学国际关系与公共事务学院教授;孙钰欣,复旦大学国际关系与公共事务学院研究助理)

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