张健:从阿富汗变局看欧盟战略困境
2021年11月11日  |  来源:中国现代国际关系研究院  |  阅读量:3327

近期,阿富汗政权闪电崩溃,美军狼狈撤离。阿富汗变局引发全球高度关注和大讨论。2021年9月7日,塔利班宣布了政府组成名单,准备上台执政,这意味着阿富汗进入了一个新时代,但对欧洲和西方国家来说则是彻彻底底的失败。阿富汗变局之下,各相关方均在盘点自身得失,这也势必引发全球主要国家间的新一轮互动和政策调整。在诸大力量之中,欧盟可以说是阿富汗变局的最大受损者之一。2001年,欧洲国家追随美国一道入侵阿富汗,投入巨大的政治、军事、经济和人力资源,但随着阿富汗的迅速陷落,一切化为乌有。欧盟愤怒、失望、震惊,难以置信,又无可奈何。阿富汗变局既将给欧盟带来严重后果,也进一步凸显欧盟战略困境,但是否会实质上推动欧盟的战略调整,目前尚难确定。

阿富汗虽然不是欧盟直接邻国,但欧盟显然在阿富汗有重大地缘政治和安全利益。阿富汗再次由塔利班接管,将给欧盟带来较大安全和地缘政治上的不确定性。

第一,难民问题再度凸显。2015年,欧盟爆发难民危机,其影响迄今仍在发酵。其一,加剧欧盟内部业已存在的族群问题,特别是穆斯林群体与白人群体的矛盾。欧盟国家虽然标榜民主、自由,大唱人权,但少数族群特别是穆斯林群体被歧视、被区隔却是客观现实。由于政治、社会上被边缘化,经济上处于弱势,穆斯林对主流社会的不满长期累积,并不时以骚乱等形式激烈爆发,而这自然刺激普通白人群体,进而推动政府出台更多的针对穆斯林群体的监管和控制措施,造成严重的恶性循环。如法国2021年8月以反恐、打击“分离主义”为名正式通过的“强化尊重共和国原则法”,就被视为对少数族群特别是穆斯林进行污名化。

其二,刺激极右翼民粹主义的发展。与欧洲的族群问题相关联,欧洲各国的排外特别是排斥穆斯林、反体制、反欧洲一体化的极右翼民粹主义势力几十年来一直持续抬头,2015年难民危机后更是达到新一波高点。如果再度爆发2015年规模的难民危机,极右翼民粹主义政党很可能会在法国、意大利等多国上台执政,一旦如此,将会给欧盟带来难以想象的致命后果。德国和法国分别将于2021年9月和2022年初举行大选,两国十分关注阿富汗局势走向及其可能带来的冲击。德国联盟党总理候选人拉舍特称,“不希望发出一种信号”,即“德国可能接收所有需要帮助的人”。法国总统马克龙声称,“欧洲不能单独承担后果”,“我们必须保护自己”不受难民潮的冲击。

其三,加大欧盟内部矛盾。2015年,在德国主导下,欧盟曾通过一项难民分配法案,试图在各成员国之间按比例分配难民,避免德国、瑞典等国接收难民过多,但遭到波兰、匈牙利、捷克等中东欧国家的强烈反对。与此同时,作为难民进入欧洲的第一站,意大利、希腊等国承受了过多的压力,但欧盟及德国、法国等非边境国却基本上视而不见,不愿采取切实措施帮助这些国家,这自然也加大了这些国家对欧盟的不满情绪。过去几年来,进入欧盟的阿富汗难民已经有明显增加,如果阿富汗形势恶化,不排除再次形成难民潮。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利称,“我们需要确保阿富汗政治形势的变化不会导致向欧洲大规模移民”。法国总统马克龙与德国总理默克尔也声称,要针对非法移民形成一个“强有力的、协调的、统一的应对机制”。

第二,恐怖主义形势也可能趋于恶化。进入21世纪以来,欧洲遭遇的恐怖袭击明显增多,而且多为本土独狼式袭击。这显示,“伊斯兰国”、“基地”组织等恐怖主义组织对欧洲的渗透已非常严重,同时也表明,欧洲内部的穆斯林群体愈益激进化,对恐怖主义组织的宣传接受度上升。阿富汗由于长期的战乱、被占,一直是极端伊斯兰恐怖主义的温床。塔利班尽管宣称将采取温和政策,禁止恐怖主义组织在境内活动,但是否真心如此仍有待观察;而且即使其真有意愿禁止阿富汗境内恐怖活动,其可靠性也令人质疑。2021年8月23日喀布尔国际机场发生大规模恐怖袭击事件表明,阿富汗境内恐怖组织和恐怖主义分子仍然十分活跃,阿富汗可能再次成为“恐怖主义的温床”。在阿富汗之外,塔利班上台的影响将主要是心理上的,即塔利班的胜利将刺激世界各地的圣战者,更多的人会加入圣战组织。在欧盟大周边地区的也门、叙利亚、马里、索马里以及莫桑比克等地,恐怖组织已经控制或正试图控制领土,打造恐怖主义基地。作为阿富汗塔利班和伊斯兰极端主义者眼中的占领者、殖民者和侵略者,西方自然是首要的报复对象。

第三,损害欧洲和西方的形象。作为西方的重要组成部分,欧洲国家长期分享美西方霸权带来的各种红利,包括意识形态领域话语权、科技和经济领域的垄断性利益等等,对于西方霸权的没落趋势,特别是美国特朗普政府时期的种种倒行逆施,欧洲深感不安,对美国恨铁不成钢,对自身未来如何应对变化了的世界格局感到茫然。2020年德国慕尼黑安全会议报告的主题是“西方的缺失”,就凸显了西方的分裂以及欧洲的焦虑。拜登政府上台让欧洲人看到了希望,但阿富汗的快速陷落,美国和西方的自私和无能通过电视画面持续地在全球传播,充分表明美国判断失误、北约毫无作用,而欧洲则是无所适从。拜登政府上台以来,美欧辛苦构建的“西方大团结”更显讽刺和无力。德国议会外交事务委员会主席吕特根称阿富汗变局对“西方政治和道义上的可靠性构成根本性损害”;德国联盟党总理候选人拉舍特称其为“北约成立以来最大的溃败”,我们正面临“一个时代的变化”。与此同时,欧盟担忧,中国、俄罗斯将从美国的撤退中获益,进一步增大在该地区的影响力。无疑问,阿富汗变局再次削弱了欧洲对美国和西方的信心,也加剧了欧洲对未来的茫然情绪。

第四,增加欧盟地缘政治的复杂性。十余年来,欧洲安全环境持续恶化,在其大周边地区,非洲、中东、东欧等地均是问题丛生,地缘政治形势日益复杂。利比亚成为非洲向欧洲的非法移民输出门户,但在这个国家,俄罗斯和土耳其相比欧盟却有着更大影响力。与伊朗、俄罗斯、土耳其等地区重要国家关系不佳。自2020年8月白俄罗斯总统选举以来,白俄罗斯与欧盟争端持续升级,欧盟指责白俄罗斯将难民当武器,鼓励甚至帮助来自伊拉克、叙利亚、阿富汗等地的非法移民通过白俄罗斯进入立陶宛、波兰、拉脱维亚等邻国。可以说,欧盟在其大周边朋友很少,但“麻烦制造者”、对手甚至敌人却很多。

阿富汗塔利班掌权后,欧盟与阿富汗之间的两个国家伊朗与土耳其的重要性明显上升,欧盟对这两个国家的需求将更为突出,特别是在控制阿富汗难民和非法移民进入欧盟方面。

2016年,欧盟与土耳其达成协议,欧盟拟向土耳其提供60亿欧元资金援助,土耳其负责管控境内叙利亚等国难民,阻止其进入欧盟国家。这一协议对欧盟来说是十分迫切。2020年,从土耳其进入欧盟国家的难民不到1万人,而2015年时则高达85万人。欧盟希望土耳其能继续管控阿富汗难民,但土耳其明显缺乏意愿。总统埃尔多安宣称,“土耳其没有义务和责任来充当欧洲的难民仓库”。由于有求于土耳其,欧盟对土耳其内政外交的影响力基本丧失。欧盟特别是德国,害怕搞坏与土耳其关系。从另一方面来说,土耳其由于接纳了360万叙利亚难民,以及约30万阿富汗难民,在国内引发了越来越大的反弹,2/3土耳其人希望对移民关闭边界,接纳更多的难民意味着埃尔多安政府要承担更大的政治风险。因此,如果阿富汗和中东持续动荡,难民持续涌入,土耳其也可能会因为承受不住而向欧洲“开闸放水”。伊朗境内也有约300万阿富汗难民,其中有身份登记的约78万人,另有约210万至250万没有身份登记的阿富汗人生活在伊朗。即使伊朗愿意在其东部边境修建更多的难民设施,未来也可能难以做到,因为在美国的制裁之下,加上新冠肺炎疫情,伊朗经济已经十分糟糕。而由于美国的制裁,欧盟也几乎不可能向伊朗提供任何实质性的援助。所以,伊朗对阿富汗难民的承受能力也很有限。

欧盟同样也需要俄罗斯在阿富汗问题上提供支持和帮助。但与此同时,欧盟与这些国家的关系正陷入制裁与反制裁的敌对状态之中。欧洲国家与美国一道,制造了阿富汗的混乱,但现在出现问题后却希望甩包袱,想让阿富汗的邻国来收留阿富汗难民,这一做法既不道德,也不负责任。因此,伊朗、土耳其、俄罗斯等国不可能在欧盟不作出让步的情况下,“无私”解决欧盟的关切,反而可能利用欧盟的困境向欧盟提出要价。欧盟官员已经开始担心,土耳其、伊朗等国可能将难民“武器化”,因为“欧盟所有的邻国都知道,难民问题是欧盟的痛点,这是向欧盟施压的最简单也最有效的方式”。

在阿富汗问题上,美国至少未来十年内已失去影响力,欧盟在阿富汗问题上的种种关切只能靠自已去解决,如何应对日益复杂的地缘政治形势,特别是如何处理与俄罗斯、土耳其、伊朗、巴基斯坦等国的关系,是欧盟面临的一大考验。

显然,欧盟在阿富汗问题上有重大利益关切,但对于下一步如何应对塔利班崛起、如何确保自身地缘政治安全和利益,并无更好的着力点。从塔利班2021年9月7日公布的主要由强硬派组成的政府来看,欧盟的诉求无一得到满足,显示塔利班对获得西方国家外交承认、获得“国际合法性”并无兴趣。可以说,阿富汗变局之下欧盟的无力感和不安全感再次凸显了其战略困境。

第一,对美国过于依赖。二战后,欧美结成跨大西洋联盟,北约成为最强有力的安全纽带。但欧美同盟关系并不平等,美国处于绝对的主导地位,欧洲国家则甘于小伙伴角色,在国际重大安全和战略问题上唯美国马首是瞻。其后果是,欧洲多数国家养成了依赖美国的心理习惯和政策惯性,将全部安全特别是传统军事安全问题交由美国和北约,不愿投资于军事能力建设,指望于北约第五条的保护。尽管欧洲少数国家如法国不时有建立欧洲军队、减轻对美国军事依赖的冲动,但成效不大。欧洲缺乏加油机、空中和海上投送能力,缺乏情报、监控和侦察能力,在2011年发动利比亚战争时,英、法就不得不仰赖美国支持,甚至当前法国在非洲萨赫勒地区的有限反恐行动也依赖美国提供关键的空中加油以及情报、监控和侦察支持。在阿富汗,欧洲国家驻军离开了美国也基本上是寸步难行。因此,尽管欧洲国家比如英国、德国和意大利等国不愿在前景不明的情况下撤离阿富汗,但在美国撤出的情况下,也只能跟随美国撤离。甚至如果没有美国军队的支持,欧洲国家将无法从阿富汗撤离本国人员。

阿富汗变局再次表明,其一,即使拜登上台,“美国优先”政策也仍在持续。撤离阿富汗尽管不符合欧洲的利益,但是符合拜登政府的政治议程,所以美国对欧洲国家提出的保留甚至反对意见只是礼貌地倾听,并不会认真考虑欧洲的立场。欧洲理事会主席米歇尔就指出,美国在和塔利班谈判以及撤军的过程中,“很少或几乎不与欧洲伙伴协商”。美国国内在关于阿富汗撤军问题的讨论中,完全从自身利益出发,毫不顾及撤军对欧洲可能造成的重大影响。而欧洲人为了美国在阿富汗流过血、出过力,仅发展援助就超过40亿欧元,但这些努力在美国眼里却一文不值。其二,美欧地缘政治上的差异性会日益增大。美国撤出阿富汗,是旨在集中资源,对付其眼中最大的战略竞争对手中国。但对欧洲国家来说,中国绝对不是首要威胁。欧洲最大的难题在其周边的中东、非洲、巴尔干、东欧、土耳其、俄罗斯等等,但美国对这些地方的兴趣越来越低,正在从这些地方撤离,将资源投放“印太”。拜登宣称“美国回来了”,实际上是完全继承了特朗普政府的全球战略或者说是遏华战略,西方并没有回来。美国抱怨欧洲遏制中国不积极,欧洲人则因为美国对其周边问题无动于衷而怨愤。其三,欧洲虽欲继续依赖美国,但美国却越来越不可靠。撤离阿富汗,抛弃亲美政权和盟友,肯定会让欧洲人三思,这次是阿富汗,未来又会是谁,美国的保证到底有多少可信度?事实上,欧洲人已经开始提出疑问,“如果和俄罗斯的关键时刻到来,美国人会认为保卫欧洲的边界是美国的核心利益吗?”欧洲打着北约的旗号进入阿富汗,但阿富汗撤军却无关北约,从这方面来说,北约的确已经过时了。

第二,长期的教条式价值观外交压缩自身战略空间,欧盟难以构建起“后美国时代”的务实合作体系。欧盟号称自己是“价值观共同体”,并将在国际舞台上推进欧盟价值观写入条约。所以,在欧盟外交政策中,价值观一直占据着相当重要的地位,并形成“政治正确”。近年来,欧盟频遭危机,实力地位有所下降,欧盟的价值观外交无法再从“实力地位”出发,理应有所调整。但事实上,由于自信心下降,防卫性上升,欧盟外交的价值观色彩反而有所强化。2019年,欧盟出台新的对华战略,将中国视为“制度上的对手”,突出中欧之间的价值观差异和竞争。2020年12月7日,欧盟还出台所谓“全球人权制裁法案”,对第三国以违反人权为由实施制裁。基于所谓民主、人权问题,欧盟对俄罗斯、土耳其、伊朗等国均实施了制裁。欧盟希望将政治与经济、国际合作等实际问题分开,既想随意对他国实施制裁,又想得到他国的无条件合作,这实际上是一种自欺欺人的做法。

欧盟的制裁当然遭致反制裁。2021年4月,欧盟以侵犯人权为由对伊朗8名军人和警察实施财产冻结和旅行限制;为反击欧盟制裁,伊朗则暂停了与欧盟在人权、恐怖主义、毒品以及难民等领域的对话。在这种气氛下,欧盟与伊朗的务实合作显然会受到影响,制裁没有增加反而削弱了欧盟对伊朗等国的影响力。拜登政府上台后,推进所谓价值观外交,也得到欧洲国家的积极响应。尽管法国总统马克龙、德国总理默克尔等欧洲政要不时声称,反对冷战,反对集团政治,但实际上,欧盟推进价值观外交客观上呼应了美国的冷战政策、集团政治,或者为美国所利用。欧盟这一做法可谓是画地为牢,降低了一些对欧盟有重大利益的国家的合作意愿,也损害了欧盟维护其地缘政治目标的能力。

阿富汗变局再次清楚表明,美欧在阿富汗20年的所谓民主化改造彻底失败,欧盟对此应有深刻反思。在阿富汗问题上,欧盟如果想要解决自身的利益关切,就必须寻求与俄罗斯、土耳其、伊朗等国的合作,而这是欧盟不愿接受但将不得不面临的局面。

第三,机制、权能等方面的局限性导致理想与现实的矛盾愈益突出,欧盟作为一个整体难以在国际上发挥应有的影响力。在阿富汗问题上,只看到德国、法国、意大利等国的行动,欧盟机构如欧盟委员会基本缺席。客观而言,欧洲有深厚的历史积淀,特别是英、法、德等国不乏战略文化和思想。欧盟也有以负责外交的对外行动署为代表的官僚体系,出台了大量的战略文件,如正在拟制的“印太战略”等等。应该说,欧盟对全球形势、对自身在全球的角色定位有较为清醒的认识和分析。比如,欧盟希望成为全球一极,在中美博弈中不选边站队,要成为全球地缘政治的角逐者而不是角逐场等等。但由于机制和职能上的局限性,欧盟的大战略往往流于纸面、陷于空想。

其根本原因在于欧盟不是一个主权行为体,而只是一个主权国家联合体,这是其先天的局限性。比利时前外交部长伊斯肯斯(Mark Eyskens)曾形象地称其为“经济上的巨人、政治上的矮子、军事上的蠕虫”。如今,欧盟不但在全球地缘政治和安全领域仍然缺乏影响力,甚至在经济上也开始失去荣光,这一趋势对欧盟来说将更为不利。

欧盟有两种决策体系,在经济、贸易及货币等诸多领域,成员国将本国主权很大程度上让渡给欧盟,实行所谓“共同体模式”,即决策采取多数表决模式,成员国少数服从多数,欧盟委员会和欧洲议会等超国家机构权力较大;但在外交、安全、军事等领域,成员国保留了本国主权,决策实行“政府间模式”,成员国无论大小,均有一票否决权,欧盟超国家机构基本上无能为力。虽然地缘政治的变化要求欧盟在外交和安全、军事等领域有较大的权力,但欧盟条约和法律却并未赋予其这方面的权力。2019年欧盟新一届委员会就任时,曾宣称要做一届“地缘政治的委员会”,但到目前为止,作为有限,因为其缺乏授权和必要的资源。

欧盟国家即便德、法等国,亦属中等国家,在全球层面的实力和影响力有限,自然也知道团结就是力量的道理。法国等国近年来一再呼吁,建设“欧洲主权”和战略自主,取消成员国在外交领域的一票否决权,形成一个更为团结和统一的欧盟。但从阿富汗的情况来看,欧盟既缺乏战略上的自主性(决定由美国人作出,欧洲人被迫跟随),也缺乏战略上的能力(无法不依赖美国撤离本国人员),欧洲的“主权”也没有得到有效体现。事实表明,欧盟既无法推进自己的地缘政治目标,也无法让美国改变立场。阿富汗成为过去几年欧盟战略自主建设的试金石,凸显了欧盟的窘境。

对于自身所处战略困境,欧盟心知肚明,也曾尝试改变、突围。阿富汗变局对欧盟再次构成强刺激,何去何从的问题再次提上日程,但欧盟战略调整到何种程度,能否真正走出困境,并不确定。

客观而言,欧盟过去曾多次尝试作出战略调整,以改变自身在全球的不利战略处境。

一是尽量降低对美国的依赖程度。欧洲特别是法国,对于过度依赖美国早有不安和不满。即使是在冷战最为激烈,在安全上对美国最为依赖的时期,欧洲国家也对美国推行单边主义政策、损害欧洲利益的行为作出了某种回应,比如为应对美元霸权,抗衡其“过分的特权”,欧洲国家开始整合货币政策,建立欧洲货币体系、设立欧洲货币单位,最终创立欧元。1999年,欧盟决定建立共同的防务政策,成员国同意设立一支能在60天内向境外部署5万到6万人的部队。2007年,欧盟决定建立系列“战斗小组”,每组1500人,由不同的成员国组成,作为应对地区冲突的快反部队。但值得指出的是,这些部队从未投入使用。总体来看,欧盟作为美国附庸的地位并未根本改变。2016年特朗普上台是对欧盟和欧洲国家一次严重的刺激,因为特朗普政府执行敌视欧盟的政策,声称“北约过时”,对北约第五条也一度持暧昧态度。欧洲国家开始认真考虑一个“后美国时代”,建立防务联盟,加强战略自主的呼声上扬,2017年德国总理默克尔提出“我们依赖他国的时代已经一去不复返”,在欧洲大地回响。法国总统马克龙2017年在索邦大学也就欧洲建设发表了充满激情的宏大演说,恳求建设“欧洲主权”,“发展独立自主的行动能力”。欧盟推出了系列举措,在防务领域,推进“永久结构性合作机制”,在金融领域,推进欧元的国际化,在数字领域,建设欧洲“数字主权”,以反垄断、隐私保护、数字税等手段试图弱化美国高科技公司在欧洲的霸权地位。但欧洲的做法仍然局限于技术层面,对与美国的关系并未作认真、严肃的讨论,也就是说,即使是在特朗普时期,欧美关系也仍未发生根本性变化,对在战略上如何定位与美国关系,欧盟事实上作了回避处理。

二是淡化价值观色彩,推进务实合作。价值观当然并非欧盟外交的全部,在某些问题、某些情况下,欧盟及其主要国家仍然采取了现实主义外交。比如,欧盟认为中国是“制度性对手”,但仍然于2020年底与中国完成了《中欧投资协定》的谈判。欧盟认为土耳其总统埃尔多安专制、践踏人权,但仍然寻求土耳其在难民问题上的帮助,向其提供了数十亿欧元的资金。德国与俄罗斯在所谓异见人士等问题上纷争不断,但默克尔政府仍然坚持推进“北溪-2”天然气管道建设。但值得指出的是,由于价值观外交在政治上的绝对正确,加上部分政客将其作为外交工具,欧盟的务实外交仍处在意识形态偏见的阴影之下,有相当大的局限性和不确定性,不利于形成欧盟与主要国家关系的必要互信,也损害欧盟自身利益。比如,欧盟花费7年精力,取得了一个对欧盟来说有重大利益突破的《中欧投资协定》,但这一协定很快就因为价值观问题陷入僵局,这不仅损害欧盟自身经贸利益,也损害了欧盟在国际贸易谈判上的可信度。

三是加强团结和整合。外交是内政的延续,内政是外交的根本,没有经济和社会的健康发展,没有一个得到国内广泛支持的强有力的政府,外交上将难有建树,这也是各国均重视国内建设的原因。欧盟自然对此有深刻体会,过去近20年来,欧盟危机不断,内部问题繁多,严重影响欧盟国际形象和影响力。加强一体化,提升欧盟凝聚力,是欧盟维护和拓展自身利益的根本保证。2020年,欧盟在新冠肺炎疫情的压力下,出台了7500亿欧元的“复苏基金”,支持陷入困境的南欧和中东欧国家的经济社会发展,特别是推动欧盟经济和社会发展的“数字化”和“绿色”转型。更重要的是,这一基金以欧盟整体的名义向市场募集,这是欧盟内部一次较大规模的财政转移支付,有利于安抚南欧相对贫穷的国家,增加民众的欧洲认同感。欧盟还推出了新的贸易救济法以及投资保护条例,打造地缘经济斗争工具箱。这些政策动向一定程度上有利于欧盟加强团结,获得更多外交筹码,但仍然局限于经济层面,且无突破性举措。如欧盟讨论多年的银行联盟、资本联盟、共同难民政策以及“欧元债券”等等,仍是言辞大于行动,至今难以落地。从根本上讲,欧盟要想真正成为一个类似国家的主权行为体,必须对其基础条约进行重大修改,但在过去几年,欧盟以及法、德等国就连修改条约的倡议都无勇气提出,这也说明欧洲一体化之艰难。

在特朗普之后,阿富汗变局再次对欧盟构成强烈刺激,欧盟长期回避或者避重就轻的几个战略性问题再次浮上台面。一是如何处理与美国的关系。最核心的问题是,是继续作为美国外交、安全和战略上的从属、附庸,继续服务于美国的全球霸权战略,还是寻求国际上独立的个体角色,从一个正常的国际行为体的角色出发,发展与美国正常的外交以及安全关系,也就是说,在美、俄、中等主要国际力量之外,将欧盟发展为真正独立的一极。二是如何处理与不同政治制度和文化传统的国家之间的关系。最关键的问题是,如何避免先入为主,让价值观偏见影响对他国的认知和政策,也就是能不能做到让“欧洲中心论”、“西方中心论”以及“西方优越论”寿终正寝,真正做到实事求是,以平等、包容的心态发展与他国的关系。三是欧盟的发展方向问题。也就是欧盟要不要建设真正的“欧洲主权”,让欧盟具有更多主权国家的性质。要建设真正的“欧洲主权”,欧盟就必须大力深化一体化,让欧盟委员会更有权力,更像一个政府,这就意味着成员国必须向欧盟大幅让渡主权,也意味着欧盟27个成员国对欧盟未来发展方向必须有高度的共识。这些都是困难而复杂的重大问题,但欧盟是否做好了认真面对的心理准备,并不确定。

从目前情况看,在阿富汗变局的刺激下,欧盟内部也展开了新一轮的讨论,独立自主意识也再次得到强化,欧盟外交与安全政策高级代表博雷利称,“欧洲人没有选择,我们必须自行组织来面对这个世界,而不是幻想”,并将向成员国建议设立一支5万人的远征部队。欧洲理事会主席米歇尔也强调要从阿富汗危机中吸取教训,直面其对欧洲安全和防务构成的挑战,“强化欧洲的战略自主”。2021年8月31日,法国总统马克龙在与荷兰首相吕克会面时,两国也都强调欧盟在经济和军事领域发展“战略自主的必要性”。法国财政部长勒梅尔9月4日在出席一次新闻发布会时宣称,“欧盟要成为中美之外的第三个超级大国”,“我们不能再依赖美国的保护”。即使是极为亲美的英国,内部也出现不同声音,英国国防部长华莱士称,英国“不能依赖于一个国家(指美国)”。尽管如此,由于诸多制约因素的存在,欧盟战略调整将有其限度,其战略困境也仍将难以突破,成为世界上独立一极的梦想仍然遥不可及。

其一,欧洲国家在安全上对美国已形成结构性依赖,这注定欧盟很难摆脱对美国的附属地位,也注定美国在战略和安全问题上仍将拥有对欧盟的巨大影响力,即美国对欧盟真正意义上的战略自主拥有事实上的否决权。欧盟各国中,法国是最具独立性的国家,有自己的核战略和核武库。自1956年苏伊士运河危机以来,法国就得出决不能完全信任美国的结论。奥巴马和特朗普政府强化了法国这一看法,阿富汗的混乱则进一步强化法国这一立场。法国是当前欧盟内战略自主建设最积极的呼吁者,但法国在欧盟内支持者极少。欧盟内经济实力最强大的国家德国,一方面和平主义仍然强大,民众对提高军费有较强抵触情绪;另一方面大西洋主义仍然根深蒂固,德国虽然也提出要建设欧盟“数字主权”,默克尔也喊出过不要永远依赖他人,但仍不愿在欧元国际化、欧盟防务联盟建设等问题上走得太远。德国国防部长卡伦鲍尔甚至宣称,应该“终结欧洲战略自主的幻想”,因为如果没有美国,德国和欧洲“无法保护自己”。当然,她的这一说法招致法国总统马克龙的激烈批评。

也就是说,法国在欧盟的战略自主方面不太可能得到德国的实质性帮助。其他国家如荷兰、比利时、北欧国家等则是坚定的亲美派;波兰等中东欧国家视俄罗斯为最大威胁,看重北约和美国甚于欧盟,对法国的战略自主呼吁一向嗤之以鼻。即便是法国自己,自戴高乐以来,独立精神也是逐渐下降。2008年6月17日,法国时任总统萨科齐推翻了戴高乐的决定宣布重返北约军事一体化指挥体系,就很能说明问题。只要欧洲或者部分欧洲国家仍认为俄罗斯是军事威胁,仍认为有可能遭受俄罗斯的军事入侵,就会极力维护北约的存在,也就不可能摆脱对美国的依赖。而美国,也不会允许欧盟走向真正的独立自主之路。事实上,欧盟在防务问题上的永久结构性合作机制虽然目标低微,但因为有可能推动欧盟各国防卫工业的一体化,就一再受到美国的警告,特朗普政府认为这一机制是“旨在削弱美国在欧洲的影响力’,并对第三方(美国)加入限制太多。在拜登政府的压力下,欧盟的永久结构性合作机制被迫向美国开放,美国的加入也就意味着欧盟形成独立自主防务工业梦想的终结。

其二,“大国”雄心“小国”外交。欧盟由27个成员国组成,如果27个国家抱团一致,欧盟作为一个整体就能具有较大国际影响力。事实上,欧盟一直都有大国雄心,设立了相当于欧盟“外交部”的对外行动署,拥有相当于“欧盟外交部长”的欧盟外交与安全政策高级代表,但现实是,由于各成员国国际视野、对外融入程度以及地缘政治环境的不同,欧盟很难形成统一的对外政策。欧盟制定了诸多对外战略,但无论是其非洲战略还是“东部伙伴关系”、“印太战略”等等,都很难得到27个成员国的积极、无保留支持。比如,中东欧国家、北欧国家对欧盟的非洲战略、“地中海联盟”就漠不关心,相反,南欧国家则对欧盟东部伙伴关系计划、“印太战略”等态度冷淡。

在欧盟27个成员国中,只有极少数国家如法国、德国拥有较大的全球参与意愿和能力,大多数成员国特别是其中的微型国家,外交政策通常只关注一点或一隅,无心也无力过多关注和参与全球事务。因此,绝大多数成员国主要从本国利益和兴趣点出发来参与制定欧盟对外政策,在这种情况下,很难想象欧盟整体外交会有更好的表现。比如,由于塞浦路斯与土耳其因为北塞浦路斯、东地中海油气勘探等问题一直关系紧张,加大了欧盟处理与土耳其关系的难度;再如,法国和德国一直试图改善与俄罗斯关系,但由于波罗的海国家坚决反对,未能如愿,欧俄关系持续僵冷,而且很难看到有好转的一天。另外,在具体外交实践上,由于必须在道义上与成员国站在一起,任何一个成员国与第三方关系的不睦都会影响到欧盟。可以说,在某些领域、某种程度上,欧盟往往是在执行某一或某几个成员国的外交政策。比如,在对俄政策上,欧盟实际上基本执行了波兰、瑞典及波罗的海三国的对俄政策,并未体现出整体战略性与国际视野。

其三,至少在可预见的将来,欧盟不大可能改变自己的价值观外交。欧洲人自己也认识到,西方的价值观外交基本上是失败的,无论是在利比亚、叙利亚,还是在土耳其,均是如此,更不用说针对中国和俄罗斯等大国的毫无意义、适得其反的价值观外交。这些价值观外交的后果是非洲和中东等地的混乱和战乱,以及与土耳其、俄罗斯、中国等国关系的恶化。阿富汗的大溃败再次凸显了西方“民主输出”的荒谬性,欧盟极力排斥阿富汗难民也同样再次凸显了欧盟价值观的虚伪性。欧盟价值观外交过去是失败的,未来更是毫无希望。尽管如此,在可预见的将来,欧盟并不会放弃价值观外交。第一,欧盟仍将自身和西方困境归因于外部因素,归因于所谓专制主义国家的不正当竞争,而不从自身制度缺陷找原因。第二,即使部分欧洲领导人认识到自身缺陷及非西方国家的优势所在,也因为“政治正确”及受偏执型小党或政客的裹挟而不敢表达。第三,也是最根本的原因在于,政治制度事关根本,民主、人权等所谓“欧洲价值观”已成为欧盟唯一能找到“自信”、体现其“优越性”所在,动摇这一根基,西方将不复存在。所以,欧盟未来仍将透过价值观滤镜看待这个世界,这将持续限制欧盟客观认识外部世界的能力,也将持续妨碍欧盟执行理性、务实的外交政策,当然也将妨碍欧盟与非西方世界形成良好、健康的合作关系,从而还将持续损害欧盟自己的地缘政治和安全利益。

其四,欧洲一体化前进不易,突破更难。欧盟的力量在于一体化,在于整合,但从目前来看,欧盟内部向心力变小,离心力却在增大,新冠肺炎疫情将进一步扩大欧盟内部的南北分化,难民问题也将持续加深东西矛盾,欧盟成员国政治碎片化加剧,极右翼民粹主义势力壮大,欧盟不但难以整合,甚至会因内耗长期处于一种衰弱状态。在这种情况下,欧盟很难投入真正的黄金白银,去推进欧盟层面的安全和防卫能力建。

结语

阿富汗变局凸显了欧盟战略困境,可能一定程度上刺激欧盟采取行动,但至少在未来很长时间内,欧盟仍将深陷战略困境,难以自拔,未来处境甚至可能更加艰难。特别是,美国对欧盟造成的伤害还会更大。美国正处于“后帝国时代”,对自身及世界均失去信心,为维护霸权地位,对盟友更多只是索取,而不是提供更多好处和公共产品,也就是说,作为美国盟友,牺牲的会更多、获得的会更少。美国要求盟友归队,建立西方对华统一战线,人为分割世界经济,形成冷战式对立,这对于中国、欧盟甚至美国自身都是不利的。从目前发展趋势来看,欧盟不论主观上是否愿意,客观上已在配合美国战略,损害自己与中国、俄罗斯等关键国家关系,实际上损害的是自身利益。

在欧美双边关系中,美国自特朗普以来持续高涨的经济保护主义不仅针对中国,同样也针对欧盟。拜登的“中产阶级外交”实质上就是“美国优先”外交,是经济保护主义外交一个听起来更文雅的说法,因为推行这一外交政策意味着要将全球包括欧洲在内更多的产业链和就业岗位转移到美国;拜登政府还持续强化“购买美国货”条款,欧盟企业将受到更多的排斥。美国将努力维护本国数字企业在欧洲的垄断地位,破坏欧洲的“数字主权”建设。当然,美国还将持续分化欧洲、控制欧洲以实现自身战略目标,包括利用立陶宛等国破坏欧盟对华以及对俄务实政策,利用中东欧、北欧国家破坏欧盟的战略自主努力等等。可以这样认为,美国对欧洲的分化、控制政策使欧盟实现战略自主极为困难。

欧盟大周边形势也可能更加恶化。非洲、中东大量年轻、希望逃避饥荒和战乱、寻找机会的人将会想方设法进入欧洲,这是一个难以扭转的大趋势,恐怖组织、人口贩卖集团、武器和毒品走私团伙毫无疑问也将会参与其中。阿富汗变局也很可能形成更大的乱局,成为恐怖分子、毒品走私分子的天堂。由于地理上远离阿富汗,美国可以置身事外,但欧盟由于地理上的邻近却不能不担心自身家园的安危,因为未来更多轮次和更大规模的难民潮和恐怖袭击都有很大可能成为现实。

欧盟在全球地缘经济政治竞争加剧的压力下,内部种种根深蒂固的问题,如移民的融合问题、极右翼民粹主义问题、欧元区内的南北分化问题以及东西价值观矛盾等等,都不排除以激烈形式爆发的可能,欧盟未来可能面临更大的生存危机。

欧盟对世界的认知及政策已经出现方向性问题,或者说,欧盟对自身未来发展、对如何处理与世界的关系并无一个明晰的方向。其后果是,欧盟已越来越难以将自身命运牢牢掌握在自己的手中,欧盟的担心,即自身将成为地缘政治的角逐场而非角逐者,很可能成为现实。

(作者为中国现代国际关系研究院院长助理,兼欧洲研究所所长。文章仅代表作者本人观点,不代表本平台观点。本文转载自《现代国际关系》2021年第9期的特稿栏目。)

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