王金强 黄梅波:中美全球主权债务治理博弈及对策分析
2020年10月24日  |  来源:东北亚论坛  |  阅读量:7587

成立于1994年的国家开发银行通过改制成为全球最大的国别开发性融资机构,主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务,为国民经济重大中长期发展战略服务。从1998年开始,国开行开始了从政策性银行到开发性银行的转变。2005年10月,国开行以担任新成立的上海合作组织银联体主席行为开端,大力开拓走出去业务,在上海合作组织框架内为合作项目提供融资支持和金融服务,促进成员国经济社会可持续发展。2007年6月,国开行成立中非发展基金,并迅速成为中国对外发展融资的主力军。2013年以来,国开行聚焦国际产能和装备制造合作,围绕基础设施互联互通、能源资源等合作领域开展融资业务。截至2018年国开行累计外币贷款折合2510亿美元,跨境人民币贷款957亿元,继续保持中国对外发展融资主力行地位。

为支持新兴经济体的互联互通基础设施建设,2013年3月由中国、巴西、俄罗斯、印度和南非签署成立金砖国家开发银行。这是中国发起的第一家由新兴经济体主导的发展融资机构。作为现有多边和区域金融机构的补充,这一机构主要为金砖国家及其他新兴经济体和发展中国家的基础设施建设和可持续发展项目提供贷款,促进全球增长与发展。为进一步解决“一带一路”基础设施建设的融资渠道问题,在中国的大力倡导下,亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank)于2016年1月16日正式投入运营。该机构向包括“一带一路”沿线国家在内的发展中国家的基础设施建设提供资金支持。从中亚的公路、铁路到东南亚的能源管道和电信网络,再到南亚、中东和非洲地区的海上运输航线,都是亚投行的贷款对象。作为亚投行的最大出资国,中国的发展诉求在一定程度上影响了亚投行的资金流向。

从国际发展融资规则和秩序角度分析,不管是国别开发银行还是新组建的国际发展融资机构,中国确已成为国际发展融资体系的建设者和参与者。

一方面,中国积极参与国际发展融资体系是传统发展融资体系的重要补充,其地位日益被国际社会所接受。近年来,国际社会远远满足不了发展中国家对发展融资的需求,中国国别开发银行对发展中国家提供的开发性融资,是现有开发性金融的重要补充。中国同印度、俄罗斯、巴西和南非等国共同出资筹建的金砖国家开发银行是金砖五国共同建立的金融资金池,是实现五国间基础设施互联互通的重要一步,自然得到五个主要参与国的全力支持。截至2019年,中国发起的亚投行的创始成员国达57个,在全球已经拥有102个会员国,除了大量发展中国家外,德国、英国、法国、意大利等欧洲发达国家也参与其中。

另一方面,作为全球发展融资领域的后起之秀,中国积极参与国际发展融资体系建设对西方发达国家主导的融资机制构成了明显挑战。这种挑战既体现在业务领域、供资能力和贷款条件方面,也体现在投票权和话语权等融资秩序层面中。

在业务层面,基础设施建设是中国式发展融资的主要对象。中国对外提供发展融资的最重要领域就是基础设施。不论是国开行还是亚洲基础设施投资银行,基础设施融资都占有相当大的比重。传统多边发展融资机构的重要业务领域也是基础设施融资,如亚开行,尽管基础设施只是该机构的对外投资业务的一类,但从贷款总额中可以看到,基础设施的比例占总投资额的60%,非洲开发银行的基础设施投资比例也高达58%,但是,世界银行的十大重点贷款领域并不包含基础设施。从供资能力上看,截至2018年末,国开行资产总额16.2万亿元,贷款余额11.68万亿元,是全球最大的开发性金融机构。亚投行的法定资本为1000亿美元,约为亚开行法定资本的2/3,这一规模已经相当可观,如果再加上通过债券发行等方式获得的融资,亚投行的贷款规模将会超过世界银行。中国的发展融资拓宽了发展中国家获取贷款的渠道,也就挤压了原有的多边融资机构的优质项目空间。从贷款条件上看,国开行和亚投行的信用评级主要受资本结构和成员国政府信誉的影响,中国政府承诺出资50%的比例给予亚投行相当高的政府信用,这使得亚投行可以提供更具有竞争力的贷款利率。

在融资秩序层面,中国构建的发展融资机构在一定程度上推动了现有的国际发展融资体系乃至全球金融体系向民主化、多元化方向发展。在治理结构上,中国支持的发展融资机构是以新兴经济体和发展中国家为主导的,西方国家的决策地位将受到严格限制。与世界银行的投票权不同,亚投行的投票权以基本票和加权票为基础,愿意出资50%的中国是第一大股东,印度排在中国之后,这与发达国家掌控投票权的发展融资机构形成了鲜明对比。与此同时,在发展融资的标准和原则方面,中国支持的发展融资机构更适用于发展中国家的经济建设。基于共同的发展遭遇和独特的发展道路,中国不仅不会借发展融资附加政治条件或干涉借款国的内部经济事务,还会根据借款国的发展现状制定和实施更具灵活性的贷款方案。

发展融资与债务治理紧密相关。当债务国难以偿还中国贷款时,中国通常会参照国际债务治理标准进行不同形式的债务再融资、债务重组或债务减免。

债务减免主要是针对发展中国家的无息贷款,这类贷款本身都有援助性质,主要面向的是非洲国家。非洲大陆国家在20世纪80年代和20世纪90年代陷入经济危机之时,中国在这些国家中的无息贷款中只有14%可以偿还。债务减免的最大力度就是债务免除,也称为债务注销。2000年,中国首次提出取消债务的承诺,当时仅包括非洲国家。之后,中国做出了包括非洲国家在内的七项债务免除承诺。中国的债务免除承诺通常承诺仅取消在特定年份到期的政府无息贷款的逾期部分,这部分贷款由中国商务部提供,是作为政府间经济技术合作协议的一部分。它们平均每笔贷款约1000万美元,占2000年至2018年中国对非洲贷款总额的5%左右。债务减免协议的达成主要是中国与债务国通过双边谈判进行的,但要遵循标准化程序,合格的国家才能申请取消,然后由中国财政部牵头的委员会与商务部的代表进行批准或拒绝。从2000年至2019年,中国至少取消了34亿美元债务,几乎完全是过期的无息贷款。尽管中国从未与巴黎俱乐部,世界银行和国际货币基金组织就其债务减免计划进行正式协调和谈判,但中国在21世纪初取消债务的时间大致与重债穷国倡议(HIPC)相一致。

债务重组,也称“重新安排”和“重新配置”,是在重新协商已支付(或部分已支付)贷款的条款(例如利率,宽限期,到期日或各种费用)。债务再融资是指发行新贷款以偿还旧贷款。由于符合债务注销资格的无息贷款仅占中国对非洲贷款的不到5%——大部分的债务解决需要通过重组和再融资。中国的贷款重组包括商业贷款、优惠贷款、出口买方信贷和供应商信贷。与仅由商务部提供的零利率小额贷款不同,这些贷款通常涉及更大的金额,并且可以有多种来源。例如,优惠贷款和优惠出口买方信贷由中国进出口银行提供,而供应商信贷由中国公司提供。另外,与国家发展援助的无息贷款不同,债务重组和再融资的资金是在债务市场上筹集的,债务国如果不偿还就会遭受信用损失。在2000年至2019年期间,中国作为债权国共重组了约75亿美元的贷款,仅安哥拉一国的再融资金额就达75亿美元。

但中国在全球性、地区性多边融资机构中的债务治理水平与其供资能力并不相称,中国在全球债务治理中所拥有的投票权和发言权也是十分有限。为保持既有的利益结构,发达国家尽可能避免对全球和区域性融资机构进行改革,也就不会接受来自中国的大规模注资。在现有国际发展融资机构改革不力,中国的地位和发言权难以出现实质性提高的情况下,为了提升自身在国际发展融资体系中的地位和发言权,中国更倾向于通过双边模式解决债务问题。

由此可见,中美两国在全球债务治理中的地位和角色存在明显差异。美国主张债务可持续性以及控制债务的使用流向,并使其成为当前全球债务治理体系的核心价值观。而中国则主张在确保债务可持续性的同时,推动“一带一路”国家经济社会环境的可持续发展,为传统由西方国家和国际金融机构主导的发展融资模式提供了新的重要替代方案。美国多次指责中国的“政府驱动型”发展融资破坏了债务的可持续性。在美国看来,基于任何形式的国家补贴和政府干预都将扭曲市场价格和损害资源的有效配置,而且会产生权力寻租式的政府腐败,因此坚决反对发展融资的政策性干预。中国自身的经济发展实践对这一模式提出了质疑:假如政府不愿意承担将经济引入国民不了解的全新领域的债务风险,由私人和企业组成的市场机制是否愿意并能够承担这种未知的投资风险?同时,中国国内开发性金融的改革和发展也证明,在适当条件下提高债务规模能够促进经济发展。

在全球新冠疫情影响下,中美关于发展融资和债务减免的主张进一步凸显了两国在全球债务治理格局中的地位与权力差异。

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