四､“合而治之”与中国整体外交的分类管理

中国的整体外交以“合而治之”的方式整体推进,寻求与地区国家群体建立不同层级的合作关系,制定差别化的战略发展目标｡其最低目标是管控分歧､建立战略互信､扩展伙伴关系;中间目标是对接“一带一路”建设任务,维护与地区国家的政治､经贸和全方位互利合作;更高目标是建立地区组织,将中国和平､发展､合作､共赢的理念与新安全观植入其中,成为中国特色大国外交的重要载体｡

中国在上合组织框架下对中亚国家的整体外交机制化程度最高,达到了国家元首级,属于地区组织型;中国与东盟､欧盟､中东欧的整体合作机制化程度次之,达到了政府首脑级,属于首脑峰会型;中国与阿盟､非盟､拉共体的整体外交属于部长级,机制化程度处于第三层,属于战略论坛型;中国与南盟和太平洋岛国的合作最松散,处于第四层,即经贸合作型｡

第一,地区组织型｡中国与中亚国家的整体合作内容最丰富､机制最完备,属于地区组织型,合作领域涵盖政治､安全､经济､反恐､社会和文化等,形成了元首理事会､政府首脑(总理)理事会以及紧急救灾部､文化部､交通部､经济部､外交部､国防部､安全部､总检察长和边防部门领导人会议等机制,同时上合组织成立成员国常驻代表､秘书处､地区反恐机构等常设机构,还形成了各种议题导向型合作机制,同联合国､独联体､东盟､集体安全条约组织､经济合作与发展组织､亚洲相互协作与信任措施会议等国际和地区组织建立了密切合作关系｡经过近20年发展,上合组织已实现了第一和第二阶段目标,目前在朝第三个目标——实现区域整合——而努力,成功实现扩容,成为较为成熟的地区组织｡

第二,首脑峰会型｡中国对东盟､欧盟､中东欧的整体外交的机制化程度仅次于上合组织,属于首脑峰会型｡在这类整体外交中,中国已实现第一阶段目标,正在朝着第二阶段目标努力｡双方政府首脑(总理)牵头,建立每年一度的政府首脑会议制度,其他部委积极对接｡中国通过行政合作架设国内政治与国际关系的桥梁,开展整体外交时出访的团队已不局限于安全､军事和商贸部门的管理人员,而是扩大到货币､财政､环境､能源､卫生､公安､农业､交通､司法､立法､人力资源､审计及地方等各个部门｡如在历次中国与东盟的政府对话中,双方几乎所有的政府部门都会参与到对话和谈判中｡东盟—中国(10+1)合作机制和东盟与中日韩(10+3)合作机制合为一体,建立了67个对话与合作机制,形成了以领导人会议为核心,以部长级会议､高官会､大使级会议(CPR+3)和工作组会议为支撑的合作体系｡

中国和欧盟迄今已建立70余个磋商和对话机制,也是首脑峰会型的重要实例｡中欧合作起步早､范围广､机制全｡中国—欧盟领导人年度会晤机制是中欧双方最高级别的政治对话机制;中欧高级别战略对话是中欧就宏观战略问题进行深入沟通的重要平台,还包括欧盟轮值主席国与中国驻该国大使会议､中国外长与欧盟驻中国大使的会议等,后者包括了军控与防扩散､亚洲事务磋商､非法移民和人口贩卖高级别磋商等机制｡尽管中欧在政治和贸易上偶尔发生摩擦,但合作仍是主流,这主要是因为双方合作机制较为完备｡目前中国对中东欧17国的整体外交由各国总理牵头,也属于首脑峰会型｡

第三,战略论坛型｡中非､中阿､中拉论坛处于第三梯队,属于战略论坛型｡中国同非洲､阿拉伯和拉美同属发展中国家,不但有相同的被殖民､被侵略的历史遭遇,而且肩负着相似的发展经济､民族振兴的历史重任｡与东盟､欧盟和中东欧17国群体的首脑(总理)牵头不同,中国对阿盟､非盟､拉共体的整体外交属于部长级｡各部委多管齐下,加强合作论坛建设,如参与中非合作论坛后续行动的有28家部委,参与中拉论坛后续行动委员会的有40家单位,包括外交部､中联部､中央台办､发改委､教育部､科技部､工信部､公安部､民政部､财政部､国土资源部､环保部､交通部､水利部和农业农村部等｡中国实力雄厚的大型工程承包企业在深化落实中非､中阿和中拉整体合作中也发挥了积极作用;央企相继承揽的一系列大型工程项目为对象国群体的发展增添了活力,提高了对方自主发展的造血功能｡

中拉关系的升级不但体现在政府高层互访层面,而且体现在中国与拉美次区域也建立了新的合作机制,如中国与“安第斯共同体”建立政治磋商与合作机制,中国启动与“南方共同市场”的对话联络小组,被拉美接纳为“太平洋联盟”的观察员国,成为拉美一体化协会的首个亚洲观察员｡

第四,经贸合作型｡中国与南亚､南太平洋岛国的整体合作水平处于第四档,机制化建设仍在探索阶段｡太平洋岛国论坛原名“南太平洋论坛”,现有澳大利亚､新西兰､斐济､萨摩亚等18个成员国,建立了元首会议､会后对话会以及经济､外交､贸易部长会议等机制｡中国设立中国—太平洋岛国经济发展合作论坛,以增强与太平洋岛国的联系｡由于中国与太平洋岛国尚未实现全面建交,加上澳大利亚将南太平洋视为“后院”,中国—太平洋岛国经济发展合作论坛虽召开过总理级别的会议(2019年召开的第三届属于副总理级),但远未实现机制化,且论坛每四年才举办一届｡这些岛国经济体量小,且中国主要与建交国在经贸领域开展整体合作,整体外交缺乏必要的机制作为支撑,一体化程度较低｡

南盟成立于1985年,目前有8个成员国,由领导人峰会､部长理事会等组成,直到2006年南盟第27届部长理事会才审议通过南盟观察员指导原则,正式接纳中国为观察员,并邀请中国出席第14届南盟峰会｡由于印度和巴基斯坦之间的结构性矛盾,南盟实际上是个松散组织,政治､经济和贸易一体化乏善可陈｡1997年4月,印度另起炉灶组建“南亚增长四角”实际上将巴基斯坦等国排除在外,使南盟“空心化”｡印度还担心中国在其“后院”将南亚中小国家纳入自己的发展轨道,故防范中国与南亚国家间的整体合作｡近年来,外交部､商务部和云南省共同发起中国—南亚合作论坛,中国还建立了中国—南亚商务论坛､中国—南亚博览会等经贸合作机制,试图促进与南盟八国的经贸关系,但南盟作为中国对南亚集体合作的平台才刚刚起步,双方在政治､安全等高政治领域的合作仍有很长的路要走｡

表1 中国对地区国家整体外交的分类管理

资料来源:中华人民共和国外交部:《国际和地区组织》，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/,访问时间:2020年3月1日｡

注:迄今中非合作论坛已举办过三次领导人峰会｡