五、“合而治之”与中国整体外交的实践创新
中国是正在快速发展的大国,以主权利益和发展利益为两大抓手,积极统筹国内国际两个大局,推进对地区国家群体的整体外交｡基于“合而治之”理念,中国开展整体外交主要是处理好以下五组关系｡
第一,兼顾“中国增量”与“他国存量”｡除中国外,近年来其他利益攸关的大国也重视以地区组织为平台开展整体外交｡如在与非盟进行整体合作的过程中,非洲—欧洲首脑会议､法非首脑会议､英联邦首脑会议､英国非洲事务委员会､东京—非洲发展国际会议､美非部长级会议､美国—撒哈拉以南非洲贸易和经济合作论坛､南美—非洲国家首脑会议､印度—非洲论坛､土耳其—非洲峰会等也很活跃,韩国和澳大利亚也与非洲建立了整体合作关系｡中国在与地区国家群体进行整体合作过程中避免了同其他大国陷入零和博弈,而是兼顾各方利益,如美国在拉美､美日在东南亚､印度在南亚､澳大利亚在南太平洋､俄罗斯在中亚､欧盟在中东欧的利益等｡
在东盟地区,美国成为中国开展整体外交的不确定因素｡特朗普在奥巴马“亚太再平衡”战略的基础上提出了“印太战略”,加强在东盟国家的军事存在和南海“自由航行行动”,并与印尼､越南､马来西亚等东盟国家加大军事交流｡2018年,特朗普签署了《亚洲再保证倡议法案》,每年投入15亿美元用于印太地区的军事和外交等领域,以加强美国在东南亚地区的安全地位,同时还在“国际军事援助计划”中列出2.9亿美元用于加强在新加坡和菲律宾的军事基地｡有鉴于此,中国对东盟的整体外交充分考虑到各方的舒适度,力图避免大国之间的零和博弈｡
在中亚地区,中国也兼顾其他大国利益｡各种安全机制之间的激烈竞争对上合组织区域安全公共产品供给造成了一定影响｡西方甚至将上合组织视为“集权国家形成的集团”,称其在中亚国家强化了“集权的规范”｡尽管北约和平伙伴计划在理念层面与上合组织形成竞争关系,且美欧对中国与中亚国家的合作存在误读,但中国仍坚持包容合作的精神,兼顾传统大国的既得利益与自身日益增长的新利益,使中国在中亚的整体外交富有韧性｡
在欧洲,中国与中东欧17国整体合作进展顺利,却引起部分西欧大国的猜疑｡它们批评中国“挖欧盟的墙角”,通过开展整体合作削弱欧盟的统一性,甚至加剧了“老欧洲”与“新欧洲”之间的经贸､文化和价值观隔阂｡欧盟甚至主张对中国在中东欧的投资尤其是在非欧盟欧洲国家的投资进行全面审查,评估这些投资项目对欧盟的影响｡中国通过各种国际场合重申无意削弱欧盟和北约的影响,更无意分化欧洲;中国与中东欧国家的整体合作有助于消除欧洲国家内部的发展不平衡问题,更好地帮助中东欧国家对接西欧的产业链､融入欧盟｡
第二,协调“主机制”与“次机制”｡中国对地区国家的整体外交具有多元主体､多元客体和多元载体性,并在实践中加强统筹与协调｡中国在与地区国家的整体合作框架外,还参与了其他综合型或议题型合作机制｡如在对地区组织的整体外交中,中国对阿盟和非盟的整体外交存在交叉性(10个非洲阿拉伯国家是中阿合作论坛和中非合作论坛的双重参与者),中国对欧盟以及中东欧的整体外交也存在交叉性(中东欧国家中有12个欧盟成员国)｡
中国对地区组织的整体外交较好地处理了“主机制”与“次机制”的相互交叉关系｡如东亚地区的多边合作机制包括:亚太经合组织､东亚峰会､东盟与中日韩(10+3)合作机制､中国与东盟首脑及部长级会议､中国—东盟自由贸易区､大湄公河次区域环境合作机制､“10+3”公共卫生合作机制､东盟与中日韩打击跨国犯罪合作机制､中国—东盟禁毒行动计划､中老缅泰禁毒合作机制等｡澜湄合作､中国—中南半岛经济走廊建设是中国与东盟陆上国家开展的次区域合作｡在中国与南盟整体合作下,还存在中巴经济走廊､中国—尼泊尔—印度经济走廊和孟中印缅经济走廊等次区域合作机制｡
为防止多边机制功能重叠,中国倾向选择某一领域进行重点合作以取得突破,从而形成示范效应｡中国的整体外交不是“大而全､功能重叠”的机制集合体,而是若干“专而精､分工协作､优势互补”的多元机制｡各部委和地方政府积极利用现有合作平台,避免另起炉灶､建立新论坛和博览会等同质化的合作平台｡通过开展多层次的整体外交,中国希望在更高层次上建立更大范围的泛区域组织和区域论坛,如中国积极促进东亚､东南亚和南亚的经济一体化,推动了上述地区主要经济体签订区域全面经济伙伴关系(RCEP),弥补因美国全球战略收缩而出现的公共产品赤字｡同时中国努力促成各种机制错位发展｡中亚是上合组织的地理中心,中国积极防止该组织“议题泛化”趋势,消除中亚成员国对中亚中心地位被弱化的担忧｡随着印巴加入上合组织以及随着未来更多的欧亚国家加入该组织,中国对中亚的整体外交也将面临各种多边机制｡
各种机制相互交错,固然有重复低效､供大于求的潜在问题,但是这些多边机制并不会相互稀释,更不会降低中国整体外交的效率｡实际上,“主机制”与“次机制”相互协调,避免了任何大国垄断地区公共产品的供给与小国对大国的依附性,使地区国家的关系更加均衡｡如在非洲,非盟认可的次地区组织主要有八个:阿拉伯马格里布联盟(UMA)､东南非共同市场(COMESA)､萨赫勒—撒哈拉国家共同体(CEN⁃SAD)､东非共同体(EAC)､中非国家经济共同体(ECCAS)､西非国家经济共同体(ECOWAS)､政府间开发局(IGADA)和南部非洲发展共同体(SADC)｡中国除与非盟整体合作外,还与这些次区域组织加强合作,使主机制与次机制相互配合和补充,形成多层级､立体化的整体外交架构｡
在拉美地区,除拉共体外,还有里约集团､南方共同市场､安第斯共同体､美洲玻利瓦尔联盟､加勒比共同体､南美洲国家联盟､太平洋联盟等一系列次区域组织,也促进了中国与拉共体的整体合作｡地区组织过多､功能相似甚至相互重合并未降低中国在拉共体整体外交的绩效,也不会使分论坛和次机制“空心化”｡在维护好中拉论坛框架下整体合作的同时,中国还密切关注次地区组织之间的互动趋势,与加勒比共同体､南方共同市场､太平洋联盟进行有效沟通,与拉丁美洲和加勒比经济委员会以及南美国家联盟等服务拉美发展的国际机构发展良好的合作关系,避免中拉整体合作过度依赖拉共体而产生的脆弱性｡故在中国的整体外交中,次机制可以配合主机制,二者有分有合､相得益彰｡
第三,整合多边与双边合作｡中国与地区国家的合作具有明显的不对称性｡这是因为,中国有较为统一的对地区组织政策,而地区组织受限于内部复杂关系往往对华无统一政策,导致在整体合作中“中方热､对方冷”“双边热､多边冷”“强国热､弱国冷”｡中国的整体外交并不意味着中国绝对重多边､轻双边,而是根据地区国家一体化成熟程度和各方对多边合作的期望值大小,选择灵活的“多边+双边”混合形式｡
在多边合作层面,区域经济一体化可以建立利益共同体,从而为安全共同体和命运共同体建设奠定基础｡中国的整体外交倡导一种包容性地区主义,不涉及多方之间的核心主权让渡｡在多边机制建设中,中国主张“协商一致”,有助于成员国找到合作的最大公分母,达成原则性共识｡中国偏好在多边谈判中形成“软法”,主要是因为区域经济一体化进程并不必然产生和平效应,有些区域组织未能通过机会成本机制提高成员国的收益预期,高层互动机制和争端解决机制在信息沟通和冲突管理方面的作用也受到很大制约｡同时,在一体化较为成熟的地区,中国在保持适度与各方舒适度的基础上,以“小步前进”的方式,探讨哪些问题可以适用协商一致的决策原则,哪些问题不适用该原则,以期整体外交取得实质进步,避免整体外交一直停留在浅层次｡
在多边机制达成合作原则与签订合作成果后,中国倾向于在双边层面谈落实,不给地区国家群体内部极个别“搅局者”与“消极者”提供机会主义空间｡地区国家对集体合作的态度和立场不完全一样,有些国家积极主动,有些国家则存在一定的消极和被动性,中国在双边层面优先考虑有合作能力与意愿的国家｡如在中阿合作论坛多边机制下,中阿双方先围绕核能､北斗卫星导航系统等达成多边合作协议,再与沙特阿拉伯､阿联酋､埃及等国讨论如何在双边层面加强发展战略的对接和协议的落实｡
第四,平衡整体与个体利益｡中国对发展中地区的整体外交有助于现代主权国家体系的巩固｡通过自上而下的垂直管理,中国可以在对外政策过程中利用集群优势,调动各方积极性,避免“官方热､民间冷”｡过去,无论是在中国还是在对象国群体中,民间和社会力量对整体合作的参与度都很有限,地方､企业､民间社团､高校和智库常常成为“看客”,参与合作的积极性未充分调动起来｡正如王逸舟所指出的,中国外交面临若干挑战,根子在重物不重人,重集体轻个体,重数量轻质量,重外观轻素质｡
在新时代的整体外交过程中,中国利用制度优势,政府发挥引导作用,通过制度建设(主要是部委牵头)､金融工具(多是国有金融机构融资)､投资项目(多数是国企投资)以及政策规划与纲要(多是政府间合作推动)等,吸引民间和社会力量参与其中｡未来,随着中国整体外交走向成熟,中国将在计划与市场､官方与民间之间做好平衡,让市场和民间发挥基础性作用,同时避免市场和企业活动的无序化｡
处理整体与个体的关系是一门艺术,避免条块分割､加强部门间协调是关键｡中国对地区国家的整体外交强调“中央集中统一领导”,但并不意味着“中央集中统一管理”,更不意味着“中央集中统一执行”｡中央的主要任务是制定重大战略,具体执行需要靠各职能部门､社会和企业在执行政策时避免因责权不明而相互掣肘,导致“九龙治水”､机构臃肿和人浮于事的局面｡
整体外交强调集中､集体和“上下齐动”,有助于在外事工作中形成合力,通过兼顾部门利益,调动各部委和地方的积极性｡由于整体外交的决策权在上一级,容易造成对外政策“一刀切”,导致纠错能力不足,故中国的整体外交通过制度设计预防个别部门垄断信息和资源､“唯上不唯下”,预防整体外交的优势变成劣势｡中国的整体外交,既从整体利益出发,又充分调动部门､企业和个体的主观能动性,在实践中大胆创新,彰显中国外交强大的动员能力｡
第五,融合中国价值与世界共同价值｡西方大国在开展整体合作过程中提出了各种理念,如在中东欧与北欧地区,日本打着“民主联盟”的旗号,积极推进“V4+日本”(V4又称中欧四国,即波兰､匈牙利､捷克､斯洛伐克)和“北欧—波罗的海八国+日本”以及“古阿姆国家+日本”(格鲁吉亚､乌克兰､阿塞拜疆和摩尔多瓦+日本)等合作,通过首脑峰会､部长会议､政治高层对话(副部级)等一系列合作机制来推进价值观外交､政治民主化､安全合作和高技术合作等｡美国在提供国际公共产品的同时,也将其自由民主理念､国内规则和制度等推向全球,强制中小国家“上车”,将中小国家纳入自己的发展轨道,与中国提出的“五不原则”(不干预非洲国家探索符合国情的发展道路､不干涉非洲内政､不把自己的意志强加于人､不在对非援助中附加任何政治条件､不在对非投资融资中谋取政治私利)形成鲜明对比｡
中国对地区国家群体的整体外交提出了“一带一路”“人类命运共同体”“结伴不结盟”“综合治理”“新安全观”“新型国际关系”“开放的地区主义”“正确义利观”“以发展促和平”“上海精神”“治国理政经验交流”“文明互鉴”等理念｡中国在开展整体外交过程中,利用国际舞台阐释中国的价值观念,强调中国与其他大国的整体合作理念有相通之处(如发展和平论)｡中国借鉴吸收美､欧､俄､日､印等和联合国整体合作理念中的积极元素,发出共同倡议,维护世界“共同价值”,建立大国协调关系,探索“中国+地区国家群体+第三方”合作模式,使人类命运共同体理念与其他大国的和平与发展理念相契合｡
因此,在整体外交实践中,中国奉行不结盟､不干涉他国内政的独立自主和平外交政策,有助于中国与地区国家､次区域组织以及跨区域组织开展整体合作,建立立体多维､包容互鉴的多边合作关系网,使各种平台相互支撑､彼此配合,构成中国特色整体外交体系,支撑具有更大张力､覆盖范围更广甚至没有明确地理范围的泛一体化合作平台——“一带一路”｡为实现这一目标,中国较好地处理了上述五组关系,促进外交工作的统筹与协调｡2019年12月,美国众议院通过“涉疆法案”后,全国人大､政协､外交部､国家反恐办､国家民族事务委员会和新疆维吾尔自治区政府几乎同一时间发表声明予以谴责;上合组织､东盟､非盟､阿盟等地区组织和主要国家宣布支持中国在新疆的去极端化措施,实现了各部委相互借力､内政与外交相统筹､主权利益与发展利益齐头并进的整体外交目标｡
