吴士存:南海形势趋稳向好的大方向会逆转吗?
2019年01月16日  |  来源:中国南海研究院   |  阅读量:2368

2018年以来,南海形势进一步呈现总体趋稳的态势。中国同菲律宾、越南、马来西亚等声索国之间的互信水平和海上合作不断巩固和深化,地区海上规则构建正以前所未有的速度加快推进。同时,海上形势发展出现了新的不稳定、不确定因素,域内外各方围绕南海地区的权力分配、资源开发、规则构建和话语权争夺等的较量不断加剧和升级。未来一段时间,伴随美国倡导的“印太战略”逐步推进和落地,日本、澳大利亚乃至英国等域外国家加大对南海问题的军事介入有增无减,以军事互动和地区秩序构建为主要内容的地缘政治博弈将成为南海形势发展的主要特征。


“双轴并进”的发展态势

目前,南海局势呈现“双轴并进”的发展态势。一方面,中国与东盟国家尤其是其他声索国间低敏感领域的海上合作不断推进、安全合作也取得新突破,“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商有了时间表和线路图;另一方面,以中美军事互动较量为突出表现形式的南海地缘政治竞争愈演愈烈,这两根“主轴”同时驱动和影响着过去一年南海形势的发展演变。具体而言又有以下几个特点。

第一,中美南海军事博弈继续影响和左右南海形势发展。在将中国视为“战略竞争对手”的定位驱动下,美国在南海的“航行自由行动”频率、强度和覆盖地理范围都出现了变化。美舰先后五次擅自进入美济礁、南薰礁等中国南沙岛礁附近12海里海域范围内,活动范围覆盖西沙群岛、南沙群岛和中沙群岛的黄岩岛。此外,美军已开始将单次南海巡航舰只数量增加到两艘,2018年9月美军“迪凯特”号导弹驱逐舰还与中方“兰州”号驱逐舰在南薰礁和赤瓜礁附近海域上演了近距离危险相遇的惊险场景,双方舰只最近只有42米。中美之间日趋激烈的军事互动较量既是贯穿当前南海形势发展的主线,也已经成为影响南海地区安全环境不可忽视的重要变因。

第二,域外国家在南海的军事行动逐渐常态化。美国的盟友如日本、澳大利亚、英国等,或出于自身战略考量和利益诉求,或由于美国的威逼利诱,逐渐将军事制衡作为它们介入南海问题的主要手段。在刚刚过去的2018年,日本自卫队不仅同时出动战舰“加贺”号(系“出云”号的姊妹舰)以及“黑潮”号常规柴电动力潜艇进入南海中部海域开展反潜联合军事演练,还对菲、越、马等国频繁进行军事访问和交流。澳大利亚也于2018年4月派遣4艘军舰穿越南海访问越南胡志明市,10月联合新加坡、马来西亚、新西兰及英国在南海北部海域开展联合演习。2018年8月31日,英国皇家海军“海神之子”号船坞登陆舰擅入中国西沙群岛领海。

第三,“准则”磋商加速推进,中国对磋商完成的时间进度也作出了明确承诺。到目前为止,中国与东盟十国已经召开16次副部长级的中国-东盟落实《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)高官会和26次联合工作组会议。在2017年5月达成“准则”框架文本的基础上,中国与东盟国家又于2018年8月形成了“准则”单一磋商文本。中方在2018年11月东亚领导人系列会议期间提出了未来三年内完成“准则”磋商的时间表,受到东盟国家和国际社会的欢迎。

第四,中国-东盟海上安全合作迈出实质性步伐。安全合作一直都是制约中国-东盟关系向纵深发展的“短板”,但又是增进互信、稳定海上局势、构建地区新秩序不可或缺的重要因素。为此,中国与东盟国家自2015年起开始探讨并着手准备开展海上联合军事演习。经过三年酝酿和筹备,中国同东盟十国于2018年10月在南海海域举行了首次海上联合军演,将中国-东盟海上安全合作推向新阶段,也为建立新的地区安全架构提供了有益经验。

第五,中菲关系持续改善,海上油气开发合作取得新进展。南海形势之所以能在2016年下半年之后转缓、趋稳、向好,在很大程度上得益于中国与菲律宾双边关系的改善。习近平主席已同杜特尔特总统多次会晤,中菲关系发展进入“快车道”。在此背景下,双方继续深化南海议题磋商和扩大海上合作领域,先后在马尼拉和北京举行了第二、三次双边副部长级南海问题磋商机制会议。2018年11月习主席访菲期间,双方签署《中菲油气开发合作谅解备忘录》,设立政府间联合指导委员会和企业间工作组,初步确立在12个月内达成合作安排的时间表,显示出中菲油气开发合作和南海共同开发正在朝着积极方向迈进。


军事博弈和地区秩序主导权之争

当前南海地区的权力分配、规则制定、话语权塑造比较活跃,导致各利益攸关方进行新一轮激烈博弈。今后一段时间,南海形势趋稳向好的大方向不大可能发生逆转,但同前两年相比,会呈现“稳中有乱、时有升温、竞争加剧、分歧凸显”的特征,而导致这一局面的因素主要包括:中美南海军事博弈,其他声索国利用“准则”磋商“窗口期”加速所控岛礁军事设施建设和争议海域实际控制,部分域外国家对“准则”磋商施加干扰,域内国家围绕南海规则制定进行政治较量。

首先,美国及其盟友在南海针对中国的军事挑衅将会愈演愈烈。特朗普政府将南海问题列为对华战略竞争和遏制政策的重要抓手之一,并谋划除“航行自由行动”宣示之外采取更为强硬的措施来遏制中国在南海不断展现出来的影响力和威慑力,因此必将通过加强或升级“航行自由行动”等来强化美国在南海的军事存在。日本已将南海问题视为谋求在政治和军事上有更大作为的机会。2018年12月出台的日本《防卫计划大纲》宣布将在五年内将“出云”号直升机护卫舰改造为可搭载F-35B战斗机的航母,这将大大提升日本对南海地区的军事力量投送能力,也将使日本借南海问题扩大军事和政治影响力有质的提升。澳、英在美国的诱压之下,不排除其继续在南海采取针对中国的挑衅性军事行动。值得注意的是,美国及其盟友在南海的军事活动和力量部署有可能得到一些域内国家的策应,南海地区形势的军事安全因素也会随之变得更加诡谲。

其次,域内外相关方围绕“准则”案文磋商的分歧和矛盾将逐渐浮出水面。“准则”磋商虽不涉及争端各方的领土和海域划界主张,但无可避免地会与争端方主权和海洋权益主张产生关联,同时也事关重构基于规则秩序的南海地缘政治版图,域内外有关各方必然会有不同的重要利益考量。一方面,中国和东盟国家以及东盟国家之间对“准则”适用地理范围、是否具有法律约束力、争端解决机制安排等重要问题难免会有分歧。另一方面,美、日、澳等域外国家在南海岛礁军事设施部署、争议海域军事活动等议题上也各有关切。随着“准则”案文磋商的深入,这些矛盾和分歧将更多显露出来,“准则”磋商也会进入一段“爬坡过坎”的艰难时期。

第三,受菲律宾南海仲裁案裁决遗毒影响,加上域外国家挑拨离间、个别声索国可能采取单边冒险行动,南海争端当事国之间发生新的摩擦和冲突的可能性仍不能排除,南海海上合作或将举步维艰。菲杜特尔特政府虽有意淡化仲裁裁决,但菲国内强硬势力不断给中菲合作制造障碍;越、马等声索国各有打算,对中方倡导的海上合作项目并不十分积极。纵观20世纪90年代以来的南海海上合作历史,有关声索国对于开展南海务实合作的政治意愿本来就不强,加之仲裁裁决为其拒绝或推脱履行海上合作共识和义务提供了“托词”,这就是南海海上合作项目推进始终不温不火的深层次原因。另外,越南等国为避免未来强化其权利主张的海上行动受到牵制,会抓住“准则”最终签署前这段时间,提前布局,加快在南海的单方面行动。

第四,不应低估台湾在南海问题上立场倒退的可能性。蔡英文2016年上台以来,台湾当局在南海问题上基本毫无作为,不仅对域外国家在南海的挑衅性行为装聋作哑,对域内国家的侵权举动视而不见,而且也没有对仲裁裁决进行必要的批驳。台湾地区“九合一”选举后,随着岛内政治情势继续发生对民进党的不利变化、美国继续在中美关系上打“台湾牌”,蔡英文当局有可能寻求以南海问题立场的倒退换取美国和东盟对其“台独”主张和行动的实际支持。


南海长治久安迫切需要机制与规则支撑

南海问题以及由此引发的域外国家介入所形成的地缘政治竞争已成为牵动地区安全架构调整的主要变量之一。确保南海形势持续趋稳向好,避免发生重大突发事件,既攸关本地区总体政治安全环境,也涉及地区权力结构调整和新旧秩序的平稳过渡。

面对复杂因素,我们需要有足够的自信,因为经过多年锻造,中国稳定南海形势及运筹南海事务的能力已得到空前提升。“准则”磋商将为中国引导南海局势保持向好发展态势、建立域内国家管理区域事务、基于规则的地区秩序平台。伴随着南海岛礁建设和设施部署,中国对南海地区安全形势发展的控制力,以及在维护南海航道安全、人道主义救援、海洋科研与环保、防灾减灾等方面提供公共服务的能力也将明显提升。加之在建设“一带一路”、开展“澜沧江-湄公河合作”以及海南自由贸易试验区等合作倡议和战略框架下,中国不断扩大同南海周边国家的经贸合作和人文交流,区域经济发展将达到新高度。作为最大的南海沿岸国和南海诸岛的真正主人,中国塑造南海形势和地区安全秩序的硬软两方面实力都将是空前强大的。

必须同时清醒地看到,南海形势的发展仍然扑朔迷离,挑战也是前所未有。从宏观层面考量,维持南海形势的长期稳定既需要以合作为杠杆来管控危机、增进互信和推进利益融合,更要把构建稳定、可持续且行之有效的规则、机制和安全架构置于优先地位,持之以恒地加以推进。缓解中美以地缘战略竞争为特征的矛盾与冲突已经成为管控形势、预防危机的重中之重。中美在上演“行动-反应-再行动”式的博弈之时,应朝着建立“基于规则的秩序”和维持南海和平稳定的共同目标进行互动。同时,加强战略层面的沟通、海空一线操作层面的危机管控、处置应急事态的能力建设也是当务之急。

就中国和东盟国家南海合作而言,应抓紧时间集中精力做好以下几件事:一是排除干扰,加快推进“准则”案文磋商。在单一磋商文本的基础上,求同存异、相向而行,尽早达成一致。二是提升海上合作机制化水平,为长期稳定、惠及各方的南海诸领域务实合作提供制度性内生动力。以“准则”磋商为契机,建立海上搜救、渔业资源养护、海洋科研和环保等领域的协商与合作促进机制。三是中国和东盟国家可以环南海邮轮旅游合作为切入点,逐步构建泛南海经济合作平台,进一步提升泛南海区域的经济和人文交流合作,以聚焦实实在在的经济利益来淡化短时间内无解的海上争议。同时,以“东盟防长扩大会”“中国-东盟海军联演”“北京香山论坛”等机制,提升政治安全领域的互信。四是建立覆盖面更广、针对性更强的海洋治理人才培养交流合作机制,培养和造就致力于地区国家和平友好和南海和平稳定的中坚力量,为地区国家之间增进互信、扩大合作打下坚实和持久的人脉基础。

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