在乌克兰危机愈演愈烈、美俄关系高度紧张的背景下，拜登政府发布了印太战略报告。此举力图彰显白宫对外交政策的总体把控能力，以及美国回归印太地区的决心。这份报告宣称，200多年的历史表明美国是一个“印太力量”，美国将坚定地将自己锚定在印太地区。

这是首份以白宫名义发布的美国印太战略报告，体现了拜登政府在全面强化对华战略竞争背景下紧抓印太地区主导权的意图。“印太”作为一个地缘政治概念的兴起，与美国寻求压制中国崛起之道紧密相关。奥巴马执政时期，美国高官就开始大谈“印太”，2017年特朗普政府正式提出“自由而开放的印太战略”，美国国防部后在2019年6月专门发布一份印太战略报告。

较之以往，拜登政府印太战略的新意主要体现在以下四个方面：

第一，进一步提升印太战略的重要意义，将之与大国围绕国际秩序的走向相互挂钩。报告称，不应仅仅从大国地缘政治竞争的狭隘视角看待印太地区，而是要看到印太地区的态势会“界定国际秩序的基本性质”。拜登政府沿用了特朗普政府“自由而开放的印太战略”这一政策表述，但同时强调要使印太地区实现“联通、繁荣、安全和韧性”。报告称，未来10年对印太地区的走向具有“决定性”，这显示了拜登政府布局和施策的战略紧迫感。

第二，拜登政府在推进印太战略方面，着力突出美国与盟友、伙伴之间的“同频共振”。该报告罗列了日本、印度、澳大利亚、英国、欧盟等出台的有关印太的政策构想，大力渲染美国与其盟友、伙伴在印太地区愿景上的一致性、联通性。报告称拜登政府将构建“有力的且相互强化的联盟网络”，打造针对中国等对手的“集体实力”。美国还将推进以“一体化威慑”为中心的安全战略，整合盟友、伙伴的“防务供应链”，推进防务科技合作。值得重视的是，报告明确提出美国将促进欧盟和北约加强与印太地区的关系，“帮助构建印太地区与欧洲-大西洋地区之间的桥梁”。

第三，拜登政府力图补强美国印太战略的“经济短板”。由于特朗普政府退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），美国在该地区的经济政策工具被弱化。拜登政府曾在2021年10月提出“印太经济框架”构想，这份报告称有关这一构想的详尽方案将在今年上半年推出，涉及数字经济、供应链安全等多个方面。报告称，拜登政府将与盟友和伙伴构建“多元、开放和有预测性的”供应链，围绕去碳化和清洁能源展开共同投资，并提出新的“数字经济框架”。此外，拜登政府将会把印太作为落实“重建更好世界倡议”（B3W）的重要区域，尤其是注重5G等数字基础设施的建设。

第四，拜登政府赋予印太战略更强的意识形态色彩。拜登政府强调需加强相关国家的国内民主治理，进而由内而外地维护印太地区的“自由”。美国将通过实施“开放政府伙伴关系倡议”等，在维护选举安全、保持媒体独立性、公民社会发展、反经济胁迫方面为相关国家提供支持。报告还提出要反制中国、俄罗斯等国对印太地区国家实施的“外部干预”和“信息操控”。在印太地区落实美国首份“反腐败国家战略”也将是拜登政府的重要举措，报告称美国将致力于提升印太地区国家的“财政透明度”。此外，美国将扩大“和平队”等组织在印太地区的活动，通过设立四边机制奖学金、实施“东南亚青年领袖倡议”等方式，强化美国的软实力。

在涉华政策部分，拜登政府的这份印太战略报告试图给中国扣上“地区恶霸”的标签，诬称中国对相关国家实施“霸凌”和“经济胁迫”，综合运用经济、外交、军事和技术力量，欲在印太地区建立“势力范围”。与此同时，报告宣称美国希望负责任地管理与中国的竞争，其目标“不是为了改变中国，而是要塑造中国行事的战略环境，在世界上建立起一种能够在最大程度上对美国及其盟友有利的影响力平衡”。这是美国官方首次使用“影响力平衡”这一说法阐述其对华政策，它与通常所说的“权力平衡”相比有着微妙而重要的差异。

值得警惕的是，拜登政府更加明确地将台湾问题置于美国的印太战略框架之下。报告共有7处提到台湾或台湾海峡，并将台湾地区与印度、印度尼西亚、新加坡、马来西亚等并列，作为美国在印太地区的重要伙伴。报告提出，“将与印太地区内外的伙伴合作，维护台湾海峡的和平与稳定，包括支持台湾自我防卫的能力，确保一种台湾的未来以符合台湾民众意愿和最佳利益方式被和平地决定的环境”。这是拜登政府在涉台政策上的新表述，显示美国有意强化台湾地区在其印太战略中的角色，推动台湾问题的“国际化”。

拜登政府在这份报告中专门列出未来一两年美国将采取的主要政策，以此体现其推进印太战略的决心。然而，拜登政府面临的挑战也很突出，其夸大了美国国内在印太战略方面的政治共识，而共和党并不愿为拜登在印太地区国家促进“气候韧性”和基础设施建设提供支持。即便在拜登政府内部，外交政策团队与经济政策团队围绕印太数字贸易协定等问题也存在较大分歧。

应看到，拜登政府采取民主党版本的“美国优先”路线，因担心丢失选票而拒斥自由贸易协定，这从根本上限制了美国印太经济战略的可信度和吸引力。白宫官员宣称，“印太经济框架”将不会寻求美国国会的批准，这体现了拜登执政面临的阻力，也会让相关国家质疑拜登政府政策的可持续性。
中国对于拜登政府的这份印太战略报告不必做出过度反应，但却需要对未来较长时期美国全力回归和经营印太地区这一趋势早做准备。这份报告提出的一些具体问题以及美国施压中国的新手法，需要引起重视。比如，美国炒作的“经济胁迫”旨在强化相关国家对“中国威胁”的认知，但也提示中国需对运用经济手段促成外交目标的手法不断进行优化。

此外，拜登政府在数字经济、网络安全、先进技术、高标准基础设施等领域持续打造新的政策工具，试图借助所谓“腐败”、“海事安全”、“非法捕鱼”等问题对“一带一路”施压，通过扩大美国海岸警卫队在亚太地区的活动反击中国的海上维权，这些动向对中国周边外交政策提出了新课题、新考验。

（作者为清华大学战略与安全研究中心客座研究员、复旦大学国际问题研究院研究员。）