在中美战略竞争加剧且长期化的情况下，中美双方的竞争不仅体现为权力竞争，而且在制度领域也有所显现。有关中美制度竞争、制度制衡的研究不断增加，这些研究主要探讨中美在国际制度领域展开竞争或制衡的原因、内涵与影响，但对双方在国际制度领域为何采取不同策略的分析则较少。当前全球治理的问题日益凸显，现有国际制度的短板逐渐暴露，多边主义面临的困境前所未有。在此背景下，无论西方大国还是新兴国家都期待国际制度有所变革，能够更加契合各自的利益，国际制度领导权也成为大国战略竞争的重要组成部分。中美战略竞争也不可避免地会涉及国际制度领域。
总体来看，中国更多地采取多边主义方式，不断推动国际制度改革，推动“一带一路”建设、亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）等新国际机制。与之形成鲜明对照的是，美国近几任政府对待国际制度的态度摇摆不定，具体体现为特朗普政府奉行单边主义，奥巴马和拜登政府则采取排他性多边主义策略。在国际制度策略上，中国更加倾向于“建群”“改群”，而美国则在“建群”和“退群”之间摇摆，也不乏“改群”举措。这说明，中美在许多议题上的国际制度策略取向差异明显。
中美两国的国际制度策略取向为何截然不同，这是本文要探讨的核心问题。显然，中美双方的国际制度策略取向与两国战略竞争不无关系。两国在国际制度领域的竞争呈现何种态势，对中美战略竞争将产生何种影响，国际制度竞争能否左右两国之间的国际领导权竞争，这一系列问题值得关注。本文将主要基于议题领导权视角来分析相关问题。
一、既有研究及其不足
国际制度策略取向体现为国家对于多边主义国际制度的态度，是否有能力和意愿为国际社会提供公共产品，对国际制度所采取的退出、改革、创建等不同策略。对于中美两国为何持不同的国际制度策略取向，既有研究主要从权力竞争、制度竞争和地位竞争三个方面进行分析。
（一）权力竞争视角
权力竞争视角认为国际制度策略取向由国家权力的分配和互动决定。现实主义认为国际制度反映了国际体系中的权力配置，是拥有足够权力的国家创造的结果。如米尔斯海默（John Mearsheimer）明确指出，国际制度是权力的附庸，由最强大的国家创制和塑造，对国家行为的影响微乎其微，国际制度充其量只能充当干预变量。国际制度策略是权力竞争的衍生品。约瑟夫·奈（Joseph S. Nye, Jr.）认为，作为崛起国，中国可能对现有国际秩序存在不满，会使用新增实力来拓展更为广泛的目标。随着中国的崛起，美国主导的自由主义国际秩序将不得不改变，领导权需要分享。而当美国意识到国际制度收益下降时，其单边主义举措的目的是寻求国际体系的变革以维护自身的霸权。美国作为霸权国，由于自身实力相对下降，提供国际公共产品的意愿有所下降，使得美国对于国际制度的单边主义或小多边主义增加，更多采取“退群”和“改群”。对于崛起国中国而言，随着实力增强，则会逐渐增强提供国际公共产品的能力和意愿，进而更加积极地参与国际制度改革或创建。这实际上反映了两国基于各自的权力兴衰态势，对国际制度采取不同取向的状况。基于权力竞争视角来分析中美两国的国际制度策略取向，显然重视国际制度的权力属性。不过对于美国而言，相对于其权力的变动幅度而言，近三届美国政府的国际制度策略的变动性更大，权力和制度并不总是同步变动。随着国际社会的权力流散，主导国对于国际制度的影响也会有所下降，基于国际制度的创建、改革等来增强权力优势日益困难。中美两国基于国际制度来进行战略竞争有其局限性，权力竞争视角并不能完全解释中美当前的国际制度策略取向。
（二）制度竞争视角
制度竞争视角认为国际制度策略取向取决于国家间的制度互动。中美国际制度策略体现了“竞争性多边主义”的兴起，主要是指国际行为体利用既有或新建立的多边制度来挑战现有多边制度的战略，具体手段包括威胁退出、发声和建立替代制度等。贺凯等学者认为，中国提出的“一带一路”倡议和推动成立亚投行、特朗普执政后单边主义凸显，都体现出了制度层面的竞争倾向。“制度制衡”是指国家利用多边机制来对抗压力和追求安全的平衡战略，国家可以利用不同的制度战略在国际体系中追求权力和影响力等现实利益。如《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）是美国针对中国的排他性制度制衡，中国支持东盟创建《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）则是为了应对TPP的制度间制衡，而亚投行则是包容性制度制衡战略的体现。制度制衡与各国的角色认知密切相关，美国采取单边主义，体现了其国家角色认知从“秩序捍卫者”转变为“秩序挑战者”。制度红利也会影响国家的国际制度策略，制度红利的高低会影响国家维护或改变国际秩序的意愿。因此，基于制度竞争视角的分析，美国的国际制度策略变化和中国的多边主义行径都是“竞争性多边主义”或“制度制衡”的体现。
基于制度竞争视角的分析，“竞争性多边主义”主要基于大国竞争的视角分析大国之间的制度互动行为，对于中美为何采取不同的国际制度策略取向则缺少分析。制度制衡则无法解释美国为何由“建群”转向“退群”再转向“重新入群”或“改群”，制度制衡依然具有强烈的权力政治思维。此外，还有必要考虑制度制衡对于战略竞争影响的限度。
（三）地位竞争视角
基于地位竞争视角的分析认为，国际制度策略取向根源于国家对国际地位的追求。在地位政治理论看来，无论单边主义还是多边主义行为，都受到地位动机的支配。采取何种国际制度策略取向也是获取或巩固国际地位的体现。新兴大国有强烈的动机通过国际制度提升国际地位。拉森（Deborah WelchLarson）发现，对更高地位的渴望可能会促使中国等新兴大国更多地承担国际责任，因此建议作为主导大国的美国必须承认中国的身份和地位，激励中国更多地参与全球治理。勒博（Richard Ned Lebow）认为，中国可以通过变革现有的国际规范等和平方式获得国际地位。在国际秩序中占据主导地位的国家维护其既有地位的动机同样强烈。主导国可能会因为担心失去地位而感到焦虑，进而抵制崛起国提升地位的努力。美国作为主导国，对中国崛起已经产生了地位焦虑。奥巴马政府“重返亚太”就是为了维护美国的世界领导地位，而TPP更是通过对会员资格的限制传达了地位信号。特朗普政府“退出外交”的动因在于美国制度地位优势的变化，其推行单边主义是因为美国在国际制度中地位优势下降。拜登则声称将通过国际参与和多边主义方式让美国重新赢得领导地位，其执政以后也在多边层面更加积极地参与国际事务。由此可见，国家对于国际地位的诉求会影响其对国际制度的态度，中美两国对于国际制度的不同策略与双方的政治地位密切相关。该视角的不足在于国家的地位动机相对稳定，其难以解释奥巴马、特朗普和拜登政府对待国际制度态度的显著差异。对于通过国际制度来追求国际地位的效果的判断也存在分歧，如特朗普政府更加看重美国的国家实力而非其在国际制度中的“地位”。对于中国而言，能否通过国际制度来提升其国际地位也存在不确定性。
总之，上述研究从不同视角分析了中美国际制度策略取向，对于理解当前的中美战略竞争具有一定的价值，但也存在一定的局限性。一是无论权力、制度还是地位的视角，都是从相对整体的角度进行分析。对于议题多元化和权力相对流散的世界而言，基于整体视角来分析中美国际制度策略取向有所不足。二是这些视角都是从较为静态的因素入手分析，对中美国际制度策略的动态变化分析不足。中美两国乃至美国不同政府，对不同议题的国际制度的策略有所不同，呈现复杂多变态势。三是中美战略竞争的更为根本的动因是领导权竞争。权力竞争、制度竞争和地位竞争都和领导权竞争有关，但对于不同议题的领导权与国际领导权之间的关系分析有待加强。本文将基于议题领导权的视角，尝试对中美国际制度策略取向做出更为清晰的解释。
二、议题领导权的内涵与运行机制
随着多元复合世界的到来，议题领导权日益重要。相对于领导权、主导权和霸权等概念而言，议题领导权有其独特性，对于理解当前的大国竞争可以提供有益视角。
（一）领导权相关概念辨析
领导权（Leadership）一词的释义大致包括领导地位、领导力和领导者三种，与之相近的两个概念是霸权（hegemony）和主导权（dominance）。其中hegemony指一个国家对其他国家的控制，dominance指取得支配或优势地位。关于领导权的概念学界不乏争议。本文认为这些概念虽然内涵相似但也存在差异。其中最为显著的差异在于，国际领导权具有非零和性和分散性，而霸权和主导权则包含更多的零和性和整体性。随着多元复合世界的来临，对于国际领导权的研究也更有必要。国际领导权涉及众多全球或地区议题，无论霸权国还是崛起国，都有担当国际领导的可能性。与此同时，国际领导权也具有分散性。不同国家可以在不同议题领域发挥领导作用，甚至是一些非国家行为体也可以拥有议题领导权。
（二）议题领导权的内涵
领导权可以进一步细分，如罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈划分的霸权（hegemony）、单边主义（unilateralism）和多边主义（multilateralism）领导，奥兰·扬（Oran R. Young）界定的结构型（structural）、创业型（entrepreneurial）和智力型（intellectual）领导，伊肯伯里（G. John Ikenberry）所述的结构型（structural）、制度型（institutional）和情境型（situational）领导，阎学通则区分了王权国家、强权国家和霸权国家。当然，对于某个国家而言，基于不同的领导类型划分，其可能同时具备多种领导属性，这也在一定程度上体现了领导权实际上可以分属不同议题领域。
议题（issue）和领域（area）有类似之处，在相对于总体（overall）而言时，其指代某个话题或某个方面。在国际关系当中，存在政治、安全、经济、科技等不同议题。在不同议题中又有许多细分议题，如安全议题中可以细分为核安全议题、反恐议题、网络安全议题等。议题领导权是对领导权的细分，指一国在具体议题中拥有的领导权。阿米塔·阿查亚（Amitav Acharya）认为，世界正在向复合世界演变，新秩序可以比作多厅影院，更加多样化和去中心化，国际领导也更加多元化。阿查亚基于多元复合世界理念提出了协作型领导（collaborative leadership）的概念，相对应的是霸权型领导（hegemonic leadership）一词，此概念的核心要义是“G+领导”（G-plus leadership），具体指代国家和国际组织等不同国际行为体，在全球和区域等多个层面所发挥的对一般性和具体议题（issue-specific）的领导作用。“G+领导权”和议题领导权的思路不谋而合，体现了领导主体的多元性。
议题领导权主要是指国际行为体在国际关系某一议题中拥有的相对优势和较强影响，能够决定该议题的相关重要决策。议题领导权意味着领导权将由多个国际行为体在不同议题中分享。从议题领导权的属性上看，各个议题领域之间没有等级之分，安全议题并不比其他议题更加重要。美国作为霸权国，可能在多个议题拥有领导权，因而总体上也居于领导地位。但是这并不意味着美国拥有所有议题的领导权。东亚地区的“二元格局”事实上也体现了议题领导权，美国在安全议题上拥有领导权，中国在经济议题上拥有一定领导权。国家在哪些议题领域拥有领导权取决于国家的战略能力和战略利益，即客观上是否有领导能力和主观上是否有领导意愿。
（三）议题领导权的运行方式
当今世界的议题分化使得国家之间议题领导权竞争日益显现。议题领导权竞争一般采取话语塑造、议程设置、制度改革和制度创建四种方式进行。
话语塑造主要是通过提出理念、媒体宣传等方式来增强在某些议题上的国际话语权。较强的国际话语权意味着对某些国际事务的话语框定、规则制定和决策运行具有一定的优势。由于国际话语权日益重要，围绕国际话语权的竞争已成为国家战略竞争的重要内容。通过话语塑造，国家可以在某些议题中增强理念共识、加强国际动员、为自身行为辩护，进而在议题设置中增加行动的合法性和国家的影响力。在全球治理中，话语权的重要性与日俱增。“全球治理话语权既体现为参与治理的权利，也体现为贯穿治理过程的权力。”话语塑造是议题领导权的重要运行方式。一方面，话语塑造能力的增强有助于提升议题领导权，使得相关国家在某些议题中的国际动员能力、行为合法性增强。另一方面，议题领导权也通过话语塑造的方式来行使，使其言行获得更多的国际支持。
议程设置决定着将哪些议题列为会议讨论范围、视为优先选项，也就意味着其更有可能被关注和解决。“国际议程设置并非是大国‘通吃’的过程，而是一个具有诸多博弈者参与的‘非集中、多层次’的博弈过程。”议程设置是议题领导权运行的重要方式，如何在国际制度的运行中将自身关注的议题或议题伙伴的议题列为重要议程并推动其优先解决，是议题领导权的重要体现。基欧汉和奈认为，议程的形成就是问题能够得到高层官员的持续关注的过程。因此，议程设置并非霸权国或单个国家的力量可以决定，议程设置的标准就是能否吸引大量行为体或者有能力解决它们关心的问题。
制度改革是基于对现有国际制度的不满，寻求制度变革以更大程度地满足成员国的需求。国际制度具有双重属性，不同的利益主体在同一国际制度中的获益并不对等。国际制度内权力的实际分配与其威望（或权力声誉）的分配之间出现了差距，致使国家间陷入不平衡，并导致国际制度持续不稳定，这也促使制度改革更有必要。一般认为，议题内的制度主导国与制度变革国之间权力平衡的变化与制度运行过程中变革方策略性地重新诠释与执行制度规则是引起制度变革的主要变量。当一些国家的诉求在现有国际制度当中得不到满足时，推动制度改革就是重要路径。当然，制度改革也面临着竞争，也存在一定程度的不确定性。
制度创建是提升议题领导权的重要方式。相对于制度改革而言，制度创建的变革程度更深。由于原有国际制度的包容性有限，为了获取议题领导权，制度创建不失为一种重要方式，即在原有制度之外，创建功能相似或功能拓展的国际制度，并谋求更大的制度主导权。制度创建可以分为包容性创制和排他性创制两种。包容性制度创建保持一定的开放性，议题领导权竞争的激烈程度相对较弱一些。而排他性制度竞争创建具有封闭性，也更容易导致制度竞争和阵营分化，使得议题领导权竞争更加激烈。
