王金强 黄梅波:中美全球主权债务治理博弈及对策分析
2020年10月24日  |  来源:东北亚论坛  |  阅读量:7136

作为一项应对全球新冠疫情的支持计划,世界银行和国际货币基金组织、七国集团及二十国集团财政部长会议支持以5月1日作为减债起始日,即从2020年5月1日开始,那些申请偿债宽限的国际开发协会(International Development Association,IDA)国家可以暂停偿还债务。虽然债务减免是国际社会应对疫情蔓延的一项共识,但分别作为传统债务治理主导者和当下全球债务重要债权人的中美两国在债务减免具体措施上存在明显分歧。这不仅反映了中美两国在全球债务治理理念上的差异,更是美国对华竞争战略转向的反映。以美国为首的西方国家正将减免发展中国家债务问题作为地缘政治手段对华施压。中国必须积极采取措施化解来自部分发展中国家和美国的双重政治压力。

一、问题的提出

博弈是指相互作用、相互影响的决策主体通过理性决策选择达到均衡的过程。作为国家间的一种互动方式,博弈双方的战略判断与战略选择是国家间关系的一种基本形态。从博弈的结果来看,主权国家间的战略博弈大致可分为竞争主导型与合作主导型。大国博弈的走向主要取决于参与方基于相对收益与绝对收益倾向的策略选择。在理性选择的基础上,如果博弈方倾向于追求绝对收益,博弈就会向着合作主导型的方向发展;反之,如果博弈方关注相对收益,更强调自身在权力结构体系中的地位变化,双方的利益关切往往会超越问题本身而无法协调。不仅如此,博弈方还会不断动员其他资源升级竞争力度,进一步扩展竞争性博弈的边界。当博弈方的着力点转向“压制、伤害以致消灭竞争对手”时,博弈就会走向对抗和冲突。进入21世纪以来,美国自身权力结构变化产生的“地位焦虑”超越了其对绝对收益的关注。特朗普执政后,随着中国影响力的上升,中美战略博弈的竞争性已成定局。

债务治理是中美两国战略博弈的一个缩影。在“一带一路”的国际发展合作实践中,中国政府综合运用优惠贷款、出口信贷、开发性金融、股权投资等方式积极为低收入国家提供发展融资,为沿线国家提供了大量、急需的发展资本,帮助其在基础设施建设等方面取得了长足性发展。发展融资规模的增加必然会提高债务存量,中国逐步成为“一带一路”国家的重要债权人,中国在全球债务治理中的作用和角色转换持续受到关注。在全球新冠疫情的影响下,发展中国家经济遭受重创,债务规模明显扩大,一些国家的债务偿还能力急速恶化。如何解决发展中国家的债务问题成为国际社会必须面对的问题。不同的融资和债务处理模式,反映了中美两个大国在全球债务治理中的战略博弈。

主权债务是发展融资的伴生品。在中美战略竞争性博弈的背景下,国内外学者在全球债务治理问题上存在明显争论。国外学者在当下债务问题上的认识大概可分为两种观点:

第一种是“中国威胁论”。“中国威胁论”并不是一个新提法,但从债务出发宣扬“中国威胁论”是近两年西方学者出现的一个新论调。最早是印度学者在2017年提出了“债务外交陷阱”的概念(Debt-Trap Diplomacy),错误地认为中国在“一带一路”倡议下过度向外提供基础设施建设融资,是有意将南亚邻国拖入债务陷阱,并以斯里兰卡因难以偿还中国到期债务而将汉班托塔港出租给中国央企99年为主要依据。美国一些学者继承了“债务陷阱”的提法,并将其与中国“威胁”结合在一起,提出了债务威胁论,认为中国利用自身的经济和金融实力,主动向亟需资金的国家提供高利率贷款,并通过设置资产、商品、股权等担保和还款条件,在借款国无法还款的情况下,达到“攫取”借款国资产、“迫使”借款国追随中国、扩大中国军事存在等政治、经济、军事和战略的目的。一些反华言论从“债务威胁论”出发,认为发展中国家的发展融资及债务问题长期以来主要由国际金融机构、巴黎俱乐部国家及西方的金融机构主导,然而,随着中国在发展中国家中的融资规模和影响力的提升,全球发展融资领域已出现了双中心制(dual-centered system)。中国的发展融资理念和单边债务减免行为对美国主导的国际组织和多边减债倡议形成明显挑战。在美国看来,亚投行、中非发展基金、丝路基金等发展融资机构都是中国对全球现有的国际发展融资体系的“进攻性”政策。

第二种是对华遏制论。遏制论是威胁论的进一步政策延伸。随着中国经济的快速增长,中美关系逐渐从过去的合作互补走向更加明显的竞争态势,美国不止一次将中国视为“战略竞争者”,甚至是“经济侵略者”。美国在对华实施贸易打压的同时,也将中国的发展融资和主权债务作为对华遏制政策的实施对象。2018年特朗普对中国产品加征进口关税成为中美贸易争端的开端,美国不仅通过贸易出口管制限制本国的核心技术流通或扩散至目标国家,还通过投资安全审查限制其他国家的市场主体对本国技术行业的跨国并购。在此基础上,“脱钩论”成为对华遏制政策的主论调。脱钩论最早是由美国的一些媒体和智库提出的。2019年11月,美国智库“国家亚洲研究中心”在其发表的报告《部分脱钩:美国与中国经济竞争的新策略》中系统地阐释了这一观点,该观点认为中美全面“脱钩”的成本和代价太高,现阶段美国可采用“部分脱钩”的策略影响中国的发展。虽然“脱钩论”主要强调通过阻止美国的高新技术流向中国,延缓中国技术进步的步伐,但其外溢效应已经超越了经济技术领域延伸到发展领域。美国在国际发展领域主张与中国脱钩的前提是,美国认为中国的对外发展融资搭乘了西方国家债务治理的便车。几乎同一时间,新成立的美国国际开发金融公司(United States International Development Finance Corporation,USIDFC)强调中国在发展融资和债务治理中“利用”了发展中国家的法律漏洞,认为美国与中国在发展融资领域的竞争是不公平的,主张美国应该加强与中国在发展中国家的投资竞争。此次特朗普政府利用全球疫情的影响鼓动发展中国家集体向中国减债施压正是美国在债务领域对华实施战略遏制的进攻性举措。受此影响,中国的发展融资能力和参与全球债务治理的努力将会因此受到严重阻碍。

受全球新冠疫情影响,发展中国家的债务压力持续上升,债务国各行业的供应链正面临严峻的考验。美国借机将全球疫情对发展中国家的负面影响转移到中国,“脱钩论”开始从美国转移到发展中国家,一些债务国趁机提出不合理的债务削减诉求,甚至要求中国的一些外资企业从本国撤离,此次疫情或可能进一步加剧美国与中国的“脱钩”趋势。

针对西方的无端指责,中国的学术界认为,中国关于发展融资的方式为债务国的经济发展解决了融资难题。而发展中国家债务问题由来已久,并非出现在中国对外发展融资之后。从未来发展趋势来看,债务治理已经成为中美两国在发展中国家竞争影响力的重要领域,两国关于债务治理的分歧与争论将会持续存在。债务治理的复杂化不仅会对中国倡导的发展融资模式形成外部压力,也影响着发展中国家参与“一带一路”国际发展合作体系建设的态度与政策。

二、全球债务治理的演变及美国主导权地位的确立

全球债务治理是国际社会为解决债务清偿问题而建立债务管理、债务重组和债务减免等诸多方式的总和。它通过债务人与债权人的利益协调确立债务治理的国际规则和标准。除了债务人和债权人,联合国、国际货币基金组织、国际复兴开发银行、国际金融协会、巴黎俱乐部以及非政府组织等构成全球债务治理的行为主体。在债务问题的解决过程中,债务治理的方式选择与标准的确定是权力政治的产物。各债权国对发展中国家债务减免标准和减免方式的发言权往往成为判定该国影响力的重要指标。发展中国家将债务问题看作国际政治经济秩序不合理的重要表现,将债务减免与国际经济新秩序的建立和南北对话结合在一起。而作为债权人,发达国家在执行债务减免问题上往往采取差异性态度,甚至将债务及其减免看作其对发展中国家施加影响力、实现其对外战略的一种手段。

美国是全球发展融资的最早发起者,更是全球债务治理规则和标准的主要设计者。第二次世界大战后,为帮助欧洲恢复经济,通过马歇尔计划,美国开启了战后国际发展融资的进程。在欧洲国家的援助需求逐渐得到满足之后,世界其他欠发达国家对发展的需求成为美国对外援助的重点。美国国会根据“第四点计划”于1950年6月通过了《对外经济援助法案》(Foreign Economic Assistance Act)的第四节,即《国际开发法案》(Act for International Development),美国对落后国家和落后地区的发展融资计划正式启动。此后,发展融资成为鼓励私人投资、促进东道国经济发展和政治稳定并挫败共产主义威胁的重要手段。

与发展融资相对应,主权债务也应运而生。应对债务问题一度成为美国构筑对外发展融资体系的重要内容。一方面美国主导并促成了80年代拉美的债务危机的解决,另一方面美国先后通过巴黎俱乐部、世界银行和IMF将债务重组和债务减免纳入全球债务治理体系的建设进程中,逐渐将美国的发展融资标准上升为国际制度规范。可以说,债务治理的全球化进程也是债务治理的美国化进程。美国债务治理的全球化使得美国利用其在美元霸权的先发优势,对全球债务重组和债务减免发号施令,也为其控制和影响发展中国家提供了极大的便利。

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