卢静:当前全球治理困境与改革方向
2022年02月09日  |  来源:时政国关分析  |  阅读量:4407

新冠肺炎疫情自2019年底暴发后,迅速进入全球大流行状态,时至今日仍肆虐全球,疫情防控由此进入常态化阶段。作为人类社会百年未遇的重大公共卫生事件,疫情既是对各国治理水平和治理能力的“压力测试”,也使近年来遭遇全球化逆流冲击的国际合作和全球治理面临更严峻的考验。在世纪疫情与百年变局叠加交织影响下,世界进入新的动荡变革期。此种形势使全球治理既面临新的困境,也迎来改革创新的崭新契机。

责任缺位导致全球公共产品供给匮乏

全球治理的实质是解决全球公共产品的供给问题。所谓全球公共产品,是指一种具有实际的跨国外部性和非排他性的物品、资源、服务、规则系统或政策体制。全球治理体系中的多元行为体都有着提供全球公共产品的责任,尤其是大国在此方面负有更大的且不可推卸的责任。如果大国推卸责任,世界将很可能陷入所谓的“金德尔伯格陷阱”而出现混乱甚至发生冲突和战争。所以,实现全球治理就是要保障全球公共产品供给的可持续性。然而,随着疫情常态化,各国既要面对国内疫情防控和经济社会发展的双重艰巨任务,也要应对由世界经济深度衰退和国际安全形势不稳定性、不确定性增加等所产生的新的外部挑战,这对其提供全球公共产品的责任担当而言无疑是巨大考验。

根据国际货币基金组织2020年年报,疫情作为一场前所未有的危机,“引发了‘大萧条’以来最严重的经济衰退”,“经济崩溃的程度和速度是前所未有的”。同时,危机也使得“世界各国民众的生活都发生了深远的变化:经济衰退、失业率上升、气候变化、技术进步与工业自动化、数字货币兴起、储蓄收益率下降、不平等现象加剧以及债务水平走高”。虽然国际货币基金组织2021年4月发布的《世界经济展望报告》预测2021年全球经济进一步企稳,但也指出复苏进程出现分化且存在极大不确定性,并且,危机的中期损失规模仍很巨大,到2024年全球的预期产出将比疫情前下降约3%。持续的经济衰退不但加大了一些国家发生社会动荡和政治危机的风险,而且进一步加剧了地缘政治紧张局面。世界经济论坛发布的《2021年全球风险报告》指出,疫情不但使国际社会多年来在全球减贫和缩减社会不平等方面取得的进展发生倒退,而且进一步威胁社会凝聚力和全球合作,加剧地缘政治紧张局面。

在疫情造成的内外困境面前,越来越多的国家趋向“内顾化”,即政府更加重视国内问题,而提供全球公共产品的能力和意愿明显下降。加之疫情对国际交流与合作造成了客观阻碍,有些国家甚至试图采取与世界“脱钩”的政策。在疫情防控方面,个别大国企图通过疫情政治化、病毒标签化等行为来转嫁矛盾,推卸或转移本应承担的责任。在应对经济复苏、气候变化等一系列全球性挑战方面,个别大国采取单边主义政策,使得以多边合作机制为基础的全球公共产品面临严重短缺。由此可知,疫情常态化造成的责任缺位影响了全球公共产品供给。

信任赤字阻碍国际协调与合作

全球治理是国际社会中的多元行为体为应对全球性挑战而进行协调与合作的过程,而有效的协调与合作有赖于相互间的信任。然而,随着百年变局的加速演进,国际力量对比发生深刻变化,加上疫情常态化的冲击,国家间普遍出现信任赤字。美国在西方权力政治思维的影响下,坚持将中国崛起视为对其自身优势地位和其主导的现行国际秩序的重大威胁和挑战,不断加大对中国的竞争、防范和遏制。在此情形下,中美破解信任赤字并寻求合作是全球治理顺利推进的关键。

进入21世纪后,随着新兴市场国家和发展中国家的群体性崛起,国际力量对比朝着相对均衡的方向发展。2008年国际金融危机爆发后,国际权力格局“东升西降”的态势更加明显,而新冠肺炎疫情的全球大流行则进一步加速了这一趋势。在国际权力结构变化中,中美力量对比变化尤为突出。根据国际货币基金组织的统计,2020年,发达经济体的经济增速为-4.7%,美国为-3.5%,新兴市场与发展中经济体则为-2.2%,而中国是世界主要经济体中唯一实现正增长的国家。由此可见,疫情在持续缩小中美之间的经济实力差距,这也加剧了一些西方政客的焦虑和担忧。

特朗普政府时期,美国就明确将中国定位为“主要战略竞争对手”,通过贸易战、科技战、舆论战等强硬手段进行极限施压,企图迫使中国让步;拜登政府则将中国称为“最严峻的竞争对手”,通过联合盟友继续打压中国。在安全上,美国激活和强化了与日澳印的四方安全对话机制,并积极组建三边安全伙伴关系“AUKUS”;在经济上,美国继续对华加征关税,并威胁对华发动301调查;在舆论上,美国动用情报机构进行新冠病毒溯源调查,不断抹黑中国。综上可知,中美信任危机将加剧两国战略竞争,不但会恶化两国关系,也会影响国际社会的团结与合作,进而对全球治理进程形成极大阻碍。

共识危机动摇全球治理的观念基础

共识是全球治理的前提和基础。所谓共识,指的是人们共有的一系列信念、价值观念和规范准则等。共识的形成实际上是处理差异、缩小矛盾和歧见,并汇聚彼此交汇点和共同点的过程。随着世界政治多极化、文化多元化趋势的日益显著,承认和尊重差异成为促进世界和平与发展的必然要求。真正的全球治理是在尊重多元行为体在利益诉求和价值观念等方面差异的基础上,通过协商达成共识并促进共同行动。然而,近年来狭隘民族主义、民粹主义兴起,逆全球化风潮涌动,全球治理的基本共识陷入危机。

在新冠肺炎疫情这场全球重大公共卫生危机面前,任何一个国家都不可能独善其身。各国应秉持人类卫生健康共同体观念,加强团结协作、共度危机。然而,有的国家奉行狭隘民族主义和本国利益优先原则,以零和博弈思维看待自身与他国的关系,不顾及与他国的共同利益,将本国利益凌驾于他国利益和国际社会的共同利益之上,甚至还公然煽动种族歧视和仇恨,既加剧国内社会的割裂和不稳定,也使国际社会面临分裂和对抗的危险。

在疫情防控方面,个别大国奉行“本国优先”政策,坚持疫苗民族主义,破坏全球抗疫合力。疫苗是战胜疫情的最有力武器,实现全球疫苗的公平合理分配,确保发展中国家的可及性和可负担性,对战胜疫情至关重要,而个别大国却对疫苗和原材料采取出口限制政策,人为制造全球免疫鸿沟,不但削弱全球抗疫努力,也给经济恢复带来更大的不确定性。不可否认,疫情在客观上造成了全球化收缩,全球价值链、产业链和供应链出现局部受阻和断裂,在一定程度上动摇了一些国家政府支持开放型经济的基础。由此,个别国家推行贸易保护主义以及“去全球化”政策,鼓吹所谓的“经济脱钩”,使全球经济开放合作的共识面临动摇危险。

制度弱化降低全球治理体系效能

全球治理需要依靠有效的国际制度。作为国际社会中一整套相互关联并持久存在的约束规则,国际制度通过规定行为体的角色、制约其行为并塑造行为预期,解决集体行动的困境与难题。尤其是在世界动荡变革期,国际制度对于促进国际合作和稳定世界秩序具有重要作用。然而,近年来,逆全球化风潮不时高涨,尤其是个别大国推行单边主义和保护主义政策,严重冲击了现行全球治理体系的多边制度支柱。新冠肺炎疫情全球大流行后,部分西方国家的国内政治全面右转,充斥着对“全球主义”的攻击,减少对多边制度的政治和资金支持成为这些国家的一种“政治正确”。加之疫情对现行多边机制造成冲击,使得一些重要的多边制度在功能上受到削弱,极大降低了全球治理体系的效能。

新冠肺炎疫情暴发后,作为全球公共卫生治理的核心,世界卫生组织(WHO)迅速采取行动,在指导和协调全球抗疫方面发挥了重要作用。但需要指出的是,疫情的全球大流行和防控常态化也暴露出WHO一些功能上的短板。由于个别国家削减对WHO的资金支持甚至威胁退出WHO,加剧了长期困扰WHO的资源短缺问题,进一步影响了其自主性,并削弱了其应对突发公共卫生危机的能力。同时,WHO相关制度的执行力也面临挑战,比如要求成员就相关数据实现充分共享的规定等,在疫情期间未能得到很好贯彻。

此外,作为全球贸易治理的最核心机构,世界贸易组织(WTO)在疫情暴发前就因美国多次采取明显违反WTO规则的单边贸易保护措施而面临权威性严重损害的问题,并且美国还蓄意阻挠其争端解决机制下的上诉机构开启新法官候选人甄选程序,使WTO陷入空前危机。而疫情的暴发更是暴露出WTO存在的一些制度缺陷。比如,包括医疗用品在内的一些抗疫物资仍存在高关税问题,各国对抗疫物资的标准不统一和海关检验程序等不一致造成抗疫物资的流通不畅,一些国家借疫情推动企业重组供应链而产生新的贸易保护和投资限制,等等。总之,疫情常态化凸显并加重了现行多边制度的一些短板,改革创新全球治理体系显得尤为迫切。

全球治理改革的着力点

当前,全球治理既面临更加严峻的挑战,也迎来了改革创新的崭新契机。全球治理改革应从努力凝聚共识、强化制度韧性和践行责任政治三个方面入手。

首先,要努力凝聚共识。世界的大动荡大变革加剧了国际社会的分裂乃至对立,要推进全球治理改革,凝聚共识尤为重要和必要。针对当前存在的共识危机,国际社会应着力凝聚全球治理的信念共识、目标共识、价值共识和规范共识。一要坚定信念共识。新冠肺炎疫情的持续蔓延,迫切需要国际社会携手应对、共克时艰,而疫情后全球经济复苏的前景更凸显出开放合作的重要性。二要明确目标共识,推动构建一个更具包容性、代表性、参与性的全球治理体系。三要汇聚价值共识,全球治理需要全球主义价值观的指导,这就要求摆脱国家中心论的束缚,代之以人类中心论、世界整体论。四要明确规范共识,践行真正的多边主义,坚持国际上的事情由大家共同商量着办,国际上的规则由大家共同制定;坚持开放包容,反对封闭排他;坚持合作共赢,反对零和博弈。

其次,要强化制度韧性。面对新形势对多边制度的冲击,强化制度韧性,提升其抵抗干扰和进行自我巩固、自我强化的能力十分重要。为此,一要增强制度的适应力。多边制度要顺应环境变化要求,积极回应现实问题,及时进行改革创新。二要强化制度的凝聚力。既要提升多边制度的经济效能,使成员国获得实实在在的利益,也要加强公正性建设,使成员国受到公平对待,还要增强激励性机制建设,鼓励成员国积极参与和自主贡献。三要加强制度的约束力。一方面要通过增加成员国的违约和退约成本,督促其承担诚实守约的义务;另一方面要加强道德性约束,强化诚信、忠诚、遵约等行为规范建设,并加强对这些行为规范的传播和扩散,使其成为国际公共伦理道德,进而形成“软制约”。

最后,要践行责任政治。所谓责任政治,就是以责任为“中轴”的政治形态,强调政治中的责任关系和责任形式,并以此展开特定的权力结构、制度设计与行为方式。在当下,尽管各国的首要任务是将自己的事情做好,但由于身处一个相互依赖的世界,各国都应以联系的方法和整体性的思维来看待和处理自身与世界的关系,在追求本国利益的同时不能无视甚至损害他国的利益,要在促进世界和平、发展与繁荣中更好实现自身利益。所以,尤其对大国而言,承担相应的国际责任,是更好实现自身利益的必然选择。

全球治理改革中的中国角色

中国一直积极参与全球治理,始终是世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者、公共产品的提供者,在人类社会再次面临何去何从的历史当口,中国应展现更多的责任担当,积极参与全球治理改革,与国际社会一道共建人类命运共同体。

第一,做新思想的引领者。当前,世界进入新的动荡变革期,各种思潮纷纷涌现,并相互激荡,逆全球化、新型全球化、国家主义、全球主义、民粹主义、种族主义等,都深刻影响着世界的发展走向。在此形势下,大国应承担起引领世界朝着正确方向前行的历史责任,倡导并确立一种顺应时代潮流并有助于破解世界难题的新观念。中国提出的人类命运共同体理念,就是通过强调人类整体利益与民族、国家以及个体利益的兼容性和相通性,弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值,呼吁共建一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。

第二,做多边主义的捍卫者。多边主义是应对全球性挑战的必由之路。面对个别大国打着多边主义旗帜实际推行“本国优先的多边主义”“俱乐部式的多边主义”“有选择的多边主义”的单边主义和霸权行为,中国坚定捍卫和积极践行真正的多边主义。中国主张,真正的多边主义,就是国际上的事情要由各国商量着办,要按大家同意的规矩办,要兼顾各国利益和关切。联合国是践行和维护多边主义的重要平台,中国坚定维护以联合国为核心的国际体系,坚持以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。同时,为了增强联合国的有效性和权威性,中国大力支持并积极推动联合国相关机构的改革,使其能够更好地回应世界变局。

第三,做全球行动者。“行之力则知愈进,知之深则行愈达。”做知行合一的行动派,是中国的一贯做法。鉴于疫情是当前全球面临的最严重挑战之一,为促进疫苗公平分配、加强全球抗疫合作,中国积极向有需要的国家提供疫苗和相应技术支持。截至2021年9月,中国已经向100多个国家和国际组织提供了12亿剂疫苗和原液,向150多个国家和14个国际组织提供了抗疫物资援助。面对疫后全球经济复苏的不确定性和不均衡性,中国作为率先恢复经济发展的国家,紧抓全球数字经济发展机遇,培育和壮大数字经济新引擎,深化数字经济开放合作,让世界各国共享数字经济发展红利。2021年9月16日,中国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),全面接轨新一代国际经贸规则,既表明中国构建更高水平制度性开放体系的决心,也为各国合作提供了新机遇,为世界经济复苏注入了新动力。

总之,世界百年未有之大变局下的大动荡大变革,既加重了全球治理的困境,也为其改革创新提供了崭新机遇。中国始终是国际社会中负责任的一员,未来将以更大的使命担当参与全球治理改革,秉持人类命运共同体理念,坚定维护并积极践行真正的多边主义,为推动世界的和平、发展、合作贡献中国智慧和中国力量。

(作者为外交学院国际关系研究所教授,北京市对外交流与外事管理研究基地研究员。文章仅代表作者本人观点,不代表本平台观点。)

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