刘毅:国际公共产品的战略面向—— “一带一路”义利观新论
2019年06月10日  |  来源:国关国政外交学人  |  阅读量:4540

在当代全球治理以及国际战略研究领域,关于国际公共产品的讨论具有重要意义。一方面,现今的全球热点问题越来越体现国际公共性质,涉及传统安全与非传统安全等领域:通过大国协调合作维护和平秩序、应对区域冲突,开展全面经济合作、保证全球自由贸易和金融稳定,对外援助与发展合作,协作解决生态环境等问题,联合打击恐怖主义与跨国犯罪等,本质意义上都属于“公共产品”特征范畴。国际公共产品外延不断扩展,使其成为全球治理与广义国际合作领域的核心概念之一。另一方面,国际公共产品之所以广受瞩目,主要是由于其与“搭便车”(free-riding)问题的内在关联。在国内政治层面,一般认为公共产品具有“非排他”(non-exclusive)、“非竞争”(non-rival)等特点,其供给和维持需要公共权力统一组织并强制推行,但在国际关系互动中,由于缺乏国家之上的统一强制力,公共产品被认为可能面临需求供给不足、难以持续等困境,绝大多数国家倾向于“搭便车”而非主动提供公共产品,这将进一步加剧国际公共产品的供给难题。

由此,本研究核心问题包括:公共产品供给国为何允许他国“搭便车”?如何认识某一公共产品供给国对其他公共产品的“消费”行为?所谓的“搭便车”现象是否构成国际公共品机制存续的必要条件?如何认识新兴大国参与国际公共产品供给的战略含义与理念基础?对供给国对外战略而言,公共产品消费国具有哪些关键意义?下面主要基于国际公共产品概念类型与基本原理,探索其可能的战略转向、发展趋势与“义利观”基础。

一、国际公共产品的概念溯源

围绕公共产品的早期研究多见于经济学领域。一般认为,现代意义上的“公共产品”概念由萨缪尔森(Paul Samuelson)1954年首先提出。萨缪尔森区分了私人物品与公共产品,认为后者具有如下特点:每个人对该物品的消费均不会导致其他人对此物品消费的减少,难以排除不付费者对该物品的消费。此后讨论围绕国内公共产品的供给问题展开,得出以“非竞争”“非排他”为本质属性的解释框架,公共产品概念在国际关系领域得到推广。大致从20世纪70年代起,全球化研究者、环境论者、发展论者、国际组织与公民社会研究者以“全球公共事务”与“公共利益”为中心,对国际公共产品的概念进行构述。其“公益视角”至今仍在影响这一领域的研究前提与知识背景。

目前认可度较高的定义由联合国开发计划署(UNDP)与世界银行给出。前者强调国际公共产品的时空延展性,标准包括:(1)其益处有“强公共特性”,消费时非竞争、非排他;(2)其益处对所有国家、人民、世代有基本的普遍性,受益者包括整个人类。世界银行的定义主要强调国际集体协作,将全球公共产品认定为“具有实际跨国外部性的物品、资源、服务、规则系统或政策体制,对于发展和减少贫困非常重要,只有发达国家以及发展中国家合作与集体行动才能充分供给”。

事实上,确有一部分全球产品,几乎完全属于公益性质(例如国际灾难救援、跨国传染病疫苗联合研制、统一各国度量单位等),它们多数由联合国体系及各类国际组织负责运作,其“非排他性”“非竞争性”特点相对突出。但还有为数众多的公共产品,不能完全归入公益范畴,确切而言它们具有“准公共产品”性质,类似于布坎南分类中的“俱乐部物品”(排他而非竞争)或“共用资源”(竞争而非排他)。“国际准公共产品”作为当前主流的公共产品供给类型,具有其关键意义。

一般认为,国际公共产品的“集体行动难题”是指:在缺乏全球统一强制力的国际关系情境中,基于公共产品非排他、非竞争特点,每个国家都清楚即使不付出代价(或付出较少代价),同样可以消费这些物品。故此,各国最优选项是:完全不付出成本或避免单独承担全部成本,这将导致供给国缺乏必要的积极性,公共产品供给不足,难以充分实现其公益目标。

但是,对国际公共产品“公益”性质的过度强调,包括“供给不足”的认知定势,很可能忽视了一个事实即当今大部分具有关键意义的国际公共产品处于“基本足够”或相对稳定的供给状态;各国面临的问题是如何更好地改进供给现状,即“向上均衡”,而非相反。之所以没有变得“更好”,可能是受限于国际关系领域的供需情况与迫切度问题。这意味着当前国际公共产品处于“相对短缺”与动态调整过程中。对这一状况的确切理解,应该超越国际公共产品的最小定义,将受众国的需求要素纳入相应理论逻辑,特别是公共产品消费对供给的潜在激励,以及受众国在国际公共产品框架内可能受到的制约条件等。明确“需求”要素的作用,成为国际公共产品研究的基本前提。

在一般意义上,公共产品的“公益性”意味着:此项活动对外发挥有益影响,而未获得绝对的等值报偿。就这一点而言,产品的公益性质与私人性质之间,边界并不清晰;很多私人物品本身也具有不同程度的公益性,也可能产生正向外部性外溢,实际的区别只在于公益程度大小。而且,产品公益性的确立是一个动态的历史演进过程。“公益性”本身属于外部力量基于各种原因所作的一种“矫正”,意味着私人物品“公物化”。同等矫正力度下,公益强度的差别取决于物品的私人性质;公益强度等同则矫正力度不同。象征收费、跨期交换等一系列行为,也可能导致私人物品客观上具有某些公益性质。

在相反方向上,公共产品也存在“私物化”的可能性。由于资源稀缺是产品经济属性的总前提,绝大部分物品都具有一定范围内、一定条件下的竞争性。这表明,公共产品不等于免费产品,或者说不存在绝对免费产品,只存在“交换给付”“跨期付费”问题。实际上,重要的国际公共产品兼有公益性质(吸引他国参与,维持受众国群体)和公害性质(维持自身收益结构稳定性)。其他国家可以自由“搭便车”,但不能自由“脱身”,否则代价极大。例如,国际货币制度便于各国储蓄财富、开展交易,但这些国家也必须承担发行国货币政策可能的风险,类似于“人质”。可见,增加消费而边际成本不变的情况是有限度的,与纯粹公共产品相比,“准公共产品”更具典型意义。

准公共产品不同于私人物品相对清晰的权属状态,其特质在于消费权属的开放界定与调适状态。基于“准国际公共产品”的理论逻辑,并不存在严格意义上的“非排他”,技术进步与具体国际机制安排总能排除一部分国家的消费资格,问题只在于这些技术或安排是否有用,能否实现供给国的战略意图。因此,只能将“完全纯粹的国际公共产品”设定为一种理想化状态,现实中绝大部分国际公共产品都可以归于“准公共产品”范畴。可以看出:非纯粹意义上的公共产品位于“纯公共产品”与“私人物品”之间。就国际公共产品而言,在特定情形或时段内接近公益方向可以吸引他国消费,接近供给国利益方向则有利于回收成本并获得必要的收益。

在此前研究中,纯公共产品与准公共产品通常被明确加以区分,这一思路并不利于解释其全球供给状态的差异。本研究倾向于将国际公共产品视为连续的概念谱系,基于公益程度由低到高依次为“私益物品”“准公共产品”“纯公共产品”。其中,“准公共产品”位于连续谱的中段,根据供给国具体战略需要,可以适时调整合作门槛与“优惠程度”,基于“竞争非排他”或“排他非竞争”的消费特点,展开战略交换,实现较高程度的多元化供给,从而有别于其他两种基本类型。

二、国际公共产品的战略转向

一般而言公共产品供给领域存在的问题至少包括:(1)供给不足。某些“纯公共产品”可能出现资源紧缺影响基本消费的情形。(2)供给失调。公共产品的供给处于调整过程,尚未形成基本供需均衡。(3)供给过度。更接近“私物化”的公共产品容易出现供给积极性过高情形。例如集团化军备竞赛、区域合作的重叠制度框架等。这在一方面能够证实:“纯公益”之外的公共产品仍具有可能性;供给国边际收益超过边际成本,就会产生相应的供给动力。另一方面表明,准公共产品的供给国可能具有较强的“私物化”冲动。

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