在“制度性对手”的定位下，中欧关系的诸多方面都呈现出政治化和安全化趋势。欧盟将中国定义为制度性对手，意味着从零和思维的角度看待中欧之间不同的政治制度和价值观。欧盟不认为不同的制度可以相容与共存，必须将制度竞争置于中欧关系的前沿及核心地位。基于上述逻辑，欧盟对中国的经济行为进行“政治化”解读，将经济竞争和摩擦上升到制度之争层面，“中国企业在欧洲的并购不是简单的追求利润，而是长期的国家发展目标，是输出政治影响力，与第三世界的贸易和投资关系也受寻求影响力驱动，多边倡议同样服务于中国的地缘战略目标。”当前，欧盟围绕华为5G问题辩论的安全化趋势，针对所谓国有企业出台一系列规定和限制，强调对战略基础设施的控制，对所谓“分而治之”的焦虑与敏感以及对中欧文化交流日益谨慎的立场，都是“制度性对手”定位下欧盟对华政策政治化和安全化的表现。

（二）对华经贸政策更趋强硬保守

日益深化的经贸合作一直是中欧关系的内在动力和稳定器。长期以来，中欧经贸关系由于具有高度互补性，实现了真正的互利合作。2013—2017年，中国从欧洲市场投资中收益83亿欧元，欧洲从投资中国市场中获益810亿欧元，欧洲企业在中国市场投资的收益率是10.1%，比在其他市场的收益率都高。但是，随着中国经济竞争力的提升，尤其在中高端价值链上对欧洲形成竞争压力后，欧盟认为中欧之间的经贸关系不平衡，“国家资本主义”赋予中国以非对称性优势，威胁欧洲经济主权，因而加大对中国在补贴、公共采购市场准入、技术转让、工业产权以及社会和环境标准等方面的施压力度，希望在对等(reciprocity)原则下推动所谓中欧经贸关系的再平衡。

近年来，欧盟正践行其强硬甚至带有保护主义特征的对华经贸政策，贸易救济和投资限制成为主要政策工具。2017年12月，欧盟调整贸易救济规则，尤其是计算反倾销税的方法，针对中国的意味明显。统计数据显示，2018年欧盟一半的贸易救济措施针对中国。在市场准入问题上，推动对等开放。在投资领域，强化外资审查机制，将战略性行业、国有企业等都纳入投资审查范围，重点防范和阻止中国国有企业在欧洲的投资和并购。

研究显示，当前中国对欧投资的82%都在欧盟新的投资审查机制范围内。自欧盟启动强化审查机制以来，中国对欧多项投资并购遭成员国否决，对欧投资不断下降。中国企业在欧投资2016年曾达到373亿欧元的历史高点，但此后经历断崖式下降，2019年降到117亿欧元，是2013年以来的最低水平。其中国有企业对欧洲投资的份额下降最为明显，2019年仅占中国对欧投资的11%。针对欧盟的一系列快速立法和规则修订，有观点表示“欧盟以前所未有的速度限制中国进入其政府采购市场”。

（三）意识形态因素的掣肘作用凸显

意识形态一直是中欧关系中深层次的非对称因素，长期以来都在不同程度地干扰中欧关系发展。在不同的历史阶段，欧盟赋予其不同的重要性，采取不同的政策方法，推行其主张的人权、民主和法治等价值观。很长一段时间，欧盟都在“接触与对话”政策下，希望通过经济合作与社会对话塑造中国。因此，尽管双方关系屡因意识形态出现波折，但欧方总体表现出“战略耐性”。2010年，欧盟在对华战略评估中指出“其很难改变中国社会”，“中国一段时间内无法满足欧盟的人权和法治标准，未来的趋同应集中在双方具有共同立场的领域，我们需要管理彼此的预期”，并将“更加公平和自由的中国市场准入”列为欧盟对华战略优先之首。因而，欧盟对华政策一度进入务实合作阶段，意识形态色彩淡化。

但是，主权欧洲赋予意识形态以新的重要意义。马克龙在其首次有关主权欧洲的演讲中就纳入了维护欧洲价值观的内容。此后，欧盟领导人在论述维护欧洲主权时都强调维护欧盟的利益和价值。2020年2月，欧盟发布的新数字战略沟通文件充满价值观色彩，表示希望欧洲社会的数字技术赋权根植于共同的价值观，欧洲价值观和道德规则以及社会和环境标准必须适用于数字空间。对此，有观点将其价值观或文化价值维度归结为欧洲技术主权的首要因素。如果说此前欧盟的价值观外交是输出“欧洲模式”，如今欧盟则将其与自身的安全和繁荣相联，认为人权、民治和法治等价值观事关欧盟的安全、韧性、稳定和繁荣。

价值观地位的提升是欧盟对华“制度性对手”定位的重要原因。在《欧盟—中国：战略展望》报告中，欧盟突出双方在治理模式上的差异，并指出“中国人权形势恶化，尤其是新疆、民权和政治权利等方面”，表示“中欧能够在人权问题上有效接触是衡量双边关系质量的体现”，进一步提升了意识形态因素在中欧关系中的地位。近年来，中欧围绕意识形态的摩擦显著加剧。一方面，中国国内加强政治和社会治理，包括非政府组织管理法、社会征信体系、人脸识别、新疆教培中心等举措都被欧盟解读为“中国日益走向专制”。另一方面，欧盟将其内部分歧以及与波兰、匈牙利等国在法治和新闻自由等问题上的冲突，归结为中国在欧洲国家“渗透”的结果，认为中国利用经济力量扩大政治影响力。基于上述认知，欧盟在意识形态领域加强了对华批判的声音，新疆问题、香港问题等涉华核心利益问题都被欧盟“意识形态化”，为中欧关系增加了新的不确定性。

（四）面对中美博弈，欧盟不会“选边站队”

面对欧美的结构性矛盾以及中美冲突的不断升级，欧盟日益从中美欧三边关系思考自身的国际战略定位。尽管对华战略疑虑增加，但欧盟不认同美国所奉行的“遏制”和“脱钩”战略。欧盟认为，“尽管中美博弈决定今天的国际关系，但欧洲有自身的利益。虽然在中国问题上需要与美国协调，但与美国的利益并不一致。”因此，欧盟当前虽在对美或对华政策上缺乏内部共识，但在主权欧洲的诉求下，从自身的利益出发，欧盟正有意识地保持对美战略独立性，而不是简单地追随美国。针对中美博弈，法国外长勒德里昂表示：“欧洲必须寻求第三条道路，坚定维护欧洲利益和根本原则并支持开放的多边对话。”