作为在非洲铁路建设的后来者，中国秉持与先前西方殖民者所截然不同的发展理念。然而我们发现，在时间维度上，中国主要的铁路承建项目集中于所谓“地缘政治回归”阶段，这使得中国在非洲的相关经济活动可能面临显著的地缘政治压力;空间维度上，中国主要的铁路承建项目则表现为在特定区域某种程度的集聚性，这意味着中国承建企业对地区性地缘政治事件与波动极度敏感。承建企业的性质、整体项目的运作模式、以及项目的高额资金投入与长期回报则强化了企业在地缘政治风险中的敏感性与脆弱性。

可以看出，中国公司所承建的铁路项目主要集中在东非、西非与北非地区，并有向中非地区扩展的趋势，这正好弥补了非洲铁路建设的短板。在具体国别上，则集中在尼日利亚、苏丹、安哥拉、肯尼亚、埃塞俄比亚等国。同时，中国企业在非洲的铁路项目具有这样一种特征，即在早期以次区域内单个国家为基点，逐渐向周边国家与内陆国家拓展业务，从而呈现出区域内国家相联通的某种空间集聚态势(见图1)。

图1 中国在非铁路项目的发展与空间分布

资料来源:笔者根据《2007～2019年中国海外铁路项目信息数据集》自制。肖建华等:《2007～2019年中国海外铁路项目信息数据集》，http://www.dx.doi.org/10.11922/sciencedb.887。

中国在非洲开展基础设施建设项目主要受两方面因素推动。一方面，中国的基础设施建设能力和经验有助于解决这些国家与地区铁路交通发展状况不佳的问题。这些国家和地区具有改善其内部交通状况的强烈需求，从而创造了中国与其进行经济合作的天然基础。中国在基础设施建造方面的能力与经验能够较好地匹配这些地区与国家间互联互通的构想与需求，促成项目的签约和落地。另一方面，双方之间良好的政治关系与政治合作意愿也为此类长期性项目的落地提供了条件。不断发展的双边政治关系对于促进政治互信、达成合作共识，进而降低中国企业海外投资风险具有十分重要的意义。作为东道国制度环境的一个替代性制度安排，中国与非洲国家之间良好的双边关系能够有效降低在当地开展项目所面临的不确定性，从而促进中国企业在非洲的直接投资。

由于基建这一项目类型以及海外技术与施工条件限制等因素的影响，中国在非洲的铁路建设项目，普遍具有资金投入大、项目工期长、投资回报久、技术要求高的特征。相较于民营企业，中国的国企或央企在铁路建造方面的综合实力和抗风险能力更为雄厚，也能够更为及时准确地跟进国家政策，因此，这些特征导致中国在非洲开展的大部分铁路项目主要由国家牵头，相关大型国有企业或中央企业负责筹划、设计或施工。

而在项目运作模式方面，中国在非铁路项目建设多采用设计—采购—施工(EPC)模式，该模式又称“交钥匙”总承包模式，例如本格拉铁路、蒙内铁路和亚吉铁路均采用这种模式。在这一模式下，承建方受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。该模式有利于控制整个工程的管理、进度、配置等，确保项目的进度、成本和质量符合要求，但将以往属于业主应该承担的(如不可抗力)风险都归于承建方，从而使工程总承包的中国企业面临更多的风险。

上述特征使中国在非铁路项目面对地缘政治风险时极度敏感与脆弱。首先地理空间层面的集聚效应，虽能有效减少在推进地区互联互通进程中面临的阻力，但考虑到地区内地缘政治风险的外溢性，各项目在建设过程中可能面临地缘政治风险集中爆发带来的整体性冲击。其次，国企为主的活动主体使得相关活动面临额外的国际地缘政治压力。再次，铁路项目的高额投入(特别是先期大量的人员设备投入)、超长周期与相似的运作模式大大增加了其在地缘政治风险中的脆弱性，风险一旦爆发将会给相关企业带来沉重损失。这在以“脆弱国家”为主要构成的非洲各地区中尤其值得注意，正因如此，有必要进一步分析中国在非铁路项目的地缘政治风险以做充分应对。

二、中国在非铁路项目的地缘政治风险

目前学界对于地缘政治风险的界定尚未达成共识，不同学者或机构基于研究需要和自身对该问题的理解，对这一概念提出了不同定义。例如，美联储一份名为《衡量地缘政治风险》的研究报告将地缘政治风险定义为“因战争、恐袭、国家间关系紧张等影响国际关系正常与和平开展的事件所引发的风险……地缘政治风险包括这些事件所导致的风险，也包括因这些事件、事态升级而引发的新的风险。”米德尔多尔普(Middeldorp)等人将地缘政治风险定义为，国家间或国际组织间的冲突事件对某一国家或区域内的经济具有破坏性影响的状况。尼亚克苏(Marius-Cristian Neacsu)认为这一概念是指，因国家间冲突和紧张关系、战争、资源争端、恐怖主义行为等地缘政治因素影响一个国家或地区的社会经济活动和行为的事件。刘文革等认为地缘政治风险是指国家或地区因政治动荡、社会动乱、军事冲突、恐怖主义活动等突发性事件，或者因政府治理效率低下、腐败等非突发性政治属性问题而产生的对政治、经济、社会等带来不可估量损失的风险。这些概念存在相似之处，即强调国际、地区乃至国家层次的冲突因素对社会经济活动构成的突发性、消极性影响。同时，考虑到本文着重探讨的是海外铁路项目在地缘政治层面的风险形成与应对，仍需要与传统意义上风险分析与管控机制进行区分，例如东道国法律、项目融资等风险来源不应被纳入其中，并且相较于海外风险中较多被讨论的政治和社会风险而言，则需更加强调地缘因素在其中所发挥的作用。因此，本文将地缘政治风险定义为由地缘因素引发的政治风险，具体而言即国家或非国家行为体对特定地缘空间的开发、塑造、竞争或控制，造成既有地缘结构与利益结构变化而引发的政治风险。

与传统的政治风险相比，地缘政治风险更加强调地缘因素、国际政治因素、地缘利益结构和施动者要素的影响。地缘因素意味着对地缘政治风险的分析侧重于对不同的地形地貌、气候类型、经济潜力、人口分布、文化习俗、政治权力的空间分布等方面的差异通过政治向度表现出的实际效应。对国际政治因素的强调意味着对地缘政治风险的探讨超出了国内政治场域而扩展为区域和国际性问题。同时，地缘利益结构作为地缘政治风险分析框架的基本要素之一，与地理空间下的多元行为体或施动者之间，共同构成了一对互动关系，具体体现为相关行为体不仅被动面对着来自地缘层面的作用力，也同时可以作为施动者，通过重大项目的运作打破既有的地理结构与利益结构，引发地缘政治风险。换言之，地缘政治风险的来源既可以是外生的，也可能是内生的。在此需要说明的是，虽然传统地缘政治研究一般将国家视为整体，不涉及国家内部的族群、政党等国内政治因素，而将这些因素统一归为政治风险的范畴，但本文倾向于模糊这种划分，而采用一种更为实用主义方法，仍然将部分国内政治因素置于这一分析框架当中，这主要基于多重考虑。

首先，在较多相关研究中，如世界经济论坛发布的《全球风险报告》等，国家治理等国内层次因素被作为地缘政治风险的重要构成，这为本文的分类法提供了一定的学术性参照。其次，也更为重要的是，国家内部因素在影响海外项目开展过程中的作用机理与逻辑，与我们传统上探讨的国际政治视角是相通或相似的，均是由该维度上的多个行为体之间的冲突性互动，导致突发性、消极性社会经济后果的产生。同时，本文认为在大部分非洲国家内部，中央层面、央地之间以及地方之间表现出一种依托于部族单元的复杂利益格局，这一结构的形成始终无法排除地缘因素的作用，而被视作单纯的政治风险。最后，也是与前者相关的是，正是因为地缘因素的作用，传统上所探讨的国内外政治风险之间形成了高度的相关性与联动性。一方面，地理空间的形成并不完全服从国家边界的框定，使得很多国内政治问题天然的具有跨国属性;另一方面，国内脆弱的政治稳定程度与经济状况，以及地理空间的分化和相应造成的多元社会形态，导致一国表现出所谓的“地缘脆弱性”特征。在这种情况下，该国不仅易受到外部地缘压力冲击，在某些条件的作用下该国国内政治风险还存在向传统意义的地缘政治风险转化的趋势，从而具有地区乃至国际性辐射力。

上述分析表明，对于地缘政治风险的研判需要多层次、多方面的整体性分析框架。在此，本文将中国在非铁路项目的地缘政治风险分为三个层次(国际、地区、国内)，并具体从两个方面(外生性和内生性)展开论述，其中国际层次主要指超出非洲地区，即区域外的影响因素，地区层次则涵盖本文所探讨的这一区域内的地缘政治风险，同时将国家作为一个整体来对待，而国内层面则试图深入到国家这一主要地缘行为体之内，探讨其他非国家地缘行为体以及他们在政治场域中的具体形态及所体现出的影响力。