三、案例分析:东非铁路一体化
为具体分析中国在非洲铁路项目建设所面临的地缘政治风险，本文主要选取中国企业参与的东非铁路一体化项目，特别是肯尼亚的蒙内铁路和内马铁路，作为案例进行研究。
蒙巴萨—内罗毕标轨铁路(简称蒙内铁路)是中国企业所承建的一条全线采用中国标准的标轨铁路，也是肯尼亚独立以来的最大的基础设施建设项目，还是其独立以后建设的首条铁路。该铁路全长约480公里，东起肯尼亚东部港口蒙巴萨，西至首都内罗毕，于2014年9月开工，2017年5月31日建成通车。内罗毕—马拉巴标轨铁路(简称内马铁路)，是蒙内铁路向肯尼亚西北部的延伸，终点位于肯尼亚西部边境城镇马拉巴，全长487.5公里，其一期工程于2019年10月通车。作为东非铁路建设计划中北部走廊的重要组成部分，蒙内铁路及其延伸线内马铁路的建成，不仅将有效改善肯尼亚境内的交通状况，助力其国内经济发展，还成为推动东非区域互联互通的关键步骤。然而，即便是这条肯尼亚政府的“政绩工程”与“中国标准”走出去的典型项目，其项目推进也并非一帆风顺，前文所述的地缘政治因素在该项目的建设过程中产生显著影响。
相对而言，“非洲之角”等具有重要地缘战略意义的区域和几内亚湾沿岸(如尼日利亚、安哥拉)重要的石油出口国能够获得来自西方国家的重视，因此和这些区域内的国家相比，中国在肯尼亚的经济活动较不容易触及西方大国的敏感反应，中国在肯尼亚的铁路项目可以面对较少的国际性地缘政治压力。地区性以及国内地缘政治压力的释放成为蒙内铁路项目风险的主要来源。一方面，肯尼亚与坦桑尼亚是东非铁路建设方案中唯一两个沿海国家，他们之间的竞争关系，以及肯尼亚与其他内陆国家的协调对于蒙内铁路能否实现更大效益至关重要;另一方面，肯尼亚国内政治生态和地方社群联系，则构成对项目本身的直接影响。正如一些学者所言，“(肯尼亚蒙内)标准轨铁路的大多数争议源于肯尼亚的政治文化及其国家和地方层面治理机构的不协调配置”。
(一)国内层面:族群与民主政治的叠加和铁路对当地利益结构的打破
肯尼亚的国内政治生态表现为族群政治与多党竞争选举叠加的复杂状态，导致以现任总统肯雅塔为代表的基库尤族和以反对党领袖奥廷加为代表的卢奥族的斗争，扩展到反对派对蒙内铁路以及内马铁路在签约与建设过程中所产生的各种问题的批评。肯尼亚总统肯雅塔将蒙内铁路视作其任内的重大举措，因此不断敦促中方企业，希望该项目能够在2017年8月肯尼亚大选前完成，避免大选对项目建设的影响，同时将这条铁路作为其任内签署并完成的重要民生工程，助力其选情。相应地，以奥廷加为代表的卢奥族反对派，则批评该铁路是总统的“宠物工程”，并要求对项目过程可能具有的黑箱操作、腐败和权力寻租等问题展开调查。奥廷加本人则将彻查肯尼亚铁路建设中的超支和腐败问题作为其当选总统后的施政举措。在铁路线路规划和合同提交国会审议过程中，最直言不讳的批评者是来自卡伦金部落的国会议员。可以预见的是，在之后的大选中，如果反对派领导人成功当选，他们可能将蒙内铁路项目作为论证其自身执政合法性的重点议题，进而影响这一项目在肯尼亚的推进。
在肯尼亚地方社会，由于不同族群和社会经济团体之间呈现出长期性的紧张关系，蒙内铁路的建设对沿线地区与非沿线地区、以及沿线不同地区之间利益格局的重塑，激化了这一矛盾。随着铁路项目的推进，并非所有的本地群体都享有平等的就业机会或平等分享铁路所带来的其他经济利益，随之产生的工资、就业福利、土地补偿、环境影响和供应合同等方面的纠纷，导致当地社区、地方当局和中国管理者之间的分歧。以蒙内铁路建设期间的征地问题为例，肯尼亚土地高度私有化，其地方首长由当地选民选举产生，而非总统任命，因而总统对土地征用没有直接管辖权。不仅如此，地方部落关系复杂以及政府工作效率低等种种因素，给征地工作带来较大难度和不确定性。在铁路沿线的红线征地范围内的土地权属情况相对复杂，有相当一部分土地权属不明，难以确认地权人，也有不少地权重叠，且无名称编号，因此一些争议地段无法完成征地工作。土地纠纷，特别是赔偿方面的纠纷，导致当地人与地方当局和中国管理者对立起来，承建的中国企业甚至可能受征地问题牵连而成为被告，因此大量的征地拆迁问题也困扰着承建的中国企业。受征地问题的影响，铁路项目建设进展缓慢。例如，2014年11月，铁路修建涉及的地权纠纷案件交由肯尼亚最高法院审理，承建的中国企业被作为第三被告并最终败诉。作为审理的结果之一，其中一段铁路的建设被暂时叫停。
(二)地区层面:与地区内其他国家的利益协调与博弈
作为东非铁路一体化建设的纲领性文件，2009年东非共同体成员签署的《东非铁路建设方案》确立了一个囊括肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达、卢旺达、布隆迪，并进一步拓展到南苏丹、埃塞俄比亚和刚果(金)的铁路网络建设规划。这一规划对于东非乃至中非地区内陆国家获取出海口具有极大意义。在此规划中，仅有的两个沿海国家——肯尼亚和坦桑尼亚，能否提供合适的铁路项目对接内陆国家的出海需求，是该铁路规划起步的关键。未来东非铁路网络的最终建成，将为这一线路带来巨大的经济收益并显著提升线路所经国家在地区内的战略地位。正因如此，肯尼亚和坦桑尼亚分别提出各自的区域一体化设想并建设了相应的铁路项目以对接其他东非内陆国家。蒙内铁路与内马铁路即为肯尼亚联合乌干达、卢旺达以及随后加入的南苏丹提出的“北部走廊一体化工程”(Northern Corridor Integration Project)的重要部分。相对的，坦桑尼亚则联合布隆迪、卢旺达，计划建设从达累斯萨拉姆港出发，经伊萨卡至卢旺达的基加利，以及从坦桑尼亚凯萨(Keza)至穆松加迪(Musongati)的现代化标准轨铁路，即中央通道铁路(Central Corridor/DIKKM Rail)。两国所建设的标轨铁路采用了完全不同的建造标准，这一定程度上反映了两国在争取东非一体化进程主导地位的竞争性质。肯尼亚和坦桑尼亚之间的竞争影响了中国在非铁路建设项目。“中国标准”随着蒙内铁路和内马铁路一期的完工而在肯尼亚全面落地，但在坦桑尼亚受挫。2015年11月，随着马古富力就任坦桑尼亚总统，他开始对前任总统基奎特时期的基建项目进行重新审查，并以超支、腐败等理由终止了中国企业在坦桑尼亚中标的两个铁路项目，转而全面采用美国铁路标准(AＲEMA)，于2017年2月分别授权土耳其和葡萄牙的两家公司建设达累斯萨拉姆到莫罗戈罗以及伊萨卡至西北边境的两条现代化标轨铁路。面对截然不同的两种地区联通标准，其他东非国家的选择将影响到中国高铁项目在东非特别是非洲大湖地区的推进。
因此，肯尼亚和有关国家在线路选择上的分歧则可能进一步成为地缘政治风险的另一个来源。2016年春天，有报道表明卢旺达计划修建一条穿过坦桑尼亚的替代铁路，以连接到翻新后的坦赞铁路。肯尼亚很快宣布了一项新的计划，将铁路改道到维多利亚湖岸边的肯尼亚城镇基苏木，而不是肯尼亚—乌干达边境城镇马拉巴(见图2)。这一声明激怒了乌干达并使其取消了一项经过肯尼亚的石油管道协议。作为北部走廊倡议和所谓“志同道合者联盟”(coalition of the willing)的一员，卢旺达和乌干达的退出将对肯尼亚构成挑战，使得肯尼亚境内东非铁路的成本效益计算发生巨大变化。由于其东靠肯尼亚，南接坦桑尼亚、卢旺达，西靠刚果金，北邻南苏丹的地缘优势，乌干达在肯坦两方之间的选择将会极大影响到东非铁路网络的最终走向。尽管乌干达倾向于优先对接肯尼亚铁路，但是不满于肯尼亚坐地起价，要求其出资参与内马铁路三期的行为，因而选择将对接坦桑尼亚中央铁路作为重要备选方案以迫使肯尼亚在上述问题上做出让步。可以预见的是，肯尼亚、坦桑尼亚和以乌干达为代表的内陆国家在铁路标准和铁路选线上的利益博弈，将成为一段时期内中国在该地区铁路项目推进的重要地缘政治风险。
图2 肯尼亚区域铁路网络规划
资料来源：Lawrence Freeman,“China & Russia-Africa Leads to Economic Growth; Not Debt Trap,”https://lawrencefreemanafricaandtheworld.com/2019/11/02/china-not-debt-trap/.
