(三)国际层面:西方国家通过媒体与非政府组织施压
上述问题特别是肯尼亚国内议题的持续发酵，给西方国家攻击该铁路项目或者以该项目为代表的类似项目，进而质疑中国在非整体活动提供了有力的抓手。而肯尼亚当地开放自由的新闻媒体环境与庞大的非政府组织(NGOs)群体，成为西方国家平衡中国在肯尼亚影响力的主要渠道。
肯尼亚新闻自由开放，因此，作为重要的国际城市与多个国际组织总部所在地，肯尼亚首都内罗毕汇聚了世界各大通讯社与媒体。由于蒙内铁路项目对当地影响巨大，这使得在当地的中国项目时刻被关注。从竞标建设、征地拆迁、环境保护到劳工征用，几乎每一个环节都在舆论的风口浪尖。对中国企业承建项目的批评，基本集中于参与招标中的贪腐行为、铁路建造给肯尼亚政府带来的巨大财政负担、铁路建设过程中的产权纠纷、中外员工矛盾或是对环境的损害等多个方面。来自西方和当地媒体的负面报道，特别是其中存在的部分不实消息，在蒙内铁路和内马铁路的后续建设过程中对参与其中的中国企业形成了较强的舆论压力，使中方承建企业疲于应对，项目推进持续面临多方面掣肘。
在肯尼亚，发达的公民社会与数量庞大的非政府组织为相关国家介入该国的基层公共事务提供了充分的土壤。根据肯尼亚非政府组织协调委员会(The Non-Governmental Organizations Co-ordination Board)的统计，自1992年成立以来，该委员会已登记了近12000个非政府组织。这些数字以平均每年500个非政府组织的速度增长，他们在几乎所有的经济部门都有业务，在这个国家的各个角落都可以找到他们的身影。这些非政府组织大多与西方国家政府联系密切，这主要源于两个方面的原因。一方面，很多活跃于当地的非政府组织是国际非政府组织的分支机构;另一方面，由于当地非政府组织众多，而本国政府资金有限，因此这些非政府组织主要依赖国际资助者，特别是西方国家政府的援助，导致这些组织与其捐赠者之间的依附关系。正如朱莉·赫恩(Julie Hearn)所言，“(由于)缺乏独立的资金来源和地位，以及在意识形态和物质上将北方和南方联系在一起的关键中介作用”，非洲的非政府组织是一种新的“买办(Compradors)”阶级，“使西方国家对非洲的统治永久化”。为获取稀缺的资金支持，这些组织在运作过程中倾向于以西方价值为衡量标准，或多或少地表现出对中国在当地经济行为的担忧与质疑，而通过这些公民社会组织，国际捐赠者成功将其对外政策延伸到东道国国内，对中国的铁路项目构成挑战。
四、结论及政策建议
相关研究显示，中国对外直接投资表现出了某种“风险偏好倾向”，其原因主要集中在以下几个方面。第一，中国对外投资主体仍以国有企业为主，投资对象的选择很多情况下是以政治利益为导向;第二，中国海外投资基础薄弱且经验不足，因此倾向于到国家环境评估标准和企业治理结构要求更为宽松的国家投资，而这些国家的风险往往较高;第三，这些国家大多发展潜力巨大，有强烈的基础设施建造需求;第四，对外投资在一定程度上能够保障国内的自然资源与能源供应安全。这些驱动因素意味着中国在非洲等欠发达地区的经济活动，特别是铁路项目建设在近期蓬勃发展的同时，也不可避免地面临大量潜在的不确定风险。随着地缘政治时代的回归，非洲特殊的地理区位和不断增长的战略地位，以及铁路在重塑地缘结构方面的天然属性，使得中国在非洲的铁路项目建设受到来自地缘政治层面的重大挑战。
具体而言，中国在非铁路建设可能面临来自三个层次(国际、地区、东道国国内)的地缘政治风险，同时铁路项目本身也可能引发甚至加剧上述风险爆发的机率。首先，西方国家基于其“地缘政治想象”，对中国在非战略意图产生误判与质疑，并通过媒体报道或非政府组织渠道延阻中国在非铁路项目的正常进展。其次，非洲次区域内冲突外溢风险高，以及区域各国之间展开的利益协调与地缘经济博弈，对中国积极参与和对接区域互联互通规划构成挑战。最后，东道国内族群问题与民主政治的叠加，加之铁路项目本身对当地社会利益结构的打破和固有矛盾的涉入，导致单一铁路项目的地缘政治风险显著增加。
在认识与分析当前中国在非洲铁路建设所面临的、以及可能引发的地缘政治风险的基础上，更应该针对不同层次的风险，并结合先前项目开展经验，因地施策，从而有效规避上述风险或充分降低风险所带来的损失。需要指出的是，三个层次的影响因素不是孤立存在，而是联动并可能相互转化。非洲显著的族群问题在国内制度的约束下表现为否决型民主政治与不同派别的相互攻讦，以及地方社群利益的高度分化。但如果缺乏足够的限制与最低程度的共识，这一问题就有可能演化为族群间的直接冲突，并由纷争中心向域内其他国家扩散。作为地区一体化组成部分的铁路项目，其在区域协同层面所遇到的挫折，反过来可能伤害到该铁路项目的国内支持者。同时，中企在东道国国内陷入的利益纠葛，可能成为西方国家干预相关项目，并污名化中国在非经济活动的借口。因此，有必要对项目开展过程中产生的地缘政治风险挑战采取更为全面的应对策略。
第一，针对国际层面来自大国的压力，中国可考虑与相关国际或地区组织展开合作，通过签署合作备忘录等软法构建形式，积极对接其在非洲地区的发展规划。这种合作虽然以一定的决策自主性为代价，但能够借助这些组织在国际发展或地区事务中的权威性，赋予中国在非项目以充分合法性，真正做到“师出有名”，从而有力回应国际质疑。同时，通过引入第三方的监管，也能够更好地提升项目透明度，这一方面可以避免中国在非铁路项目受到相关指责，另一方面也可以降低在非中国企业面临的高昂制度性交易成本。
第二，针对次区域合作中，各国在铁路选线和标准采用等问题上的利益博弈及其可能引发的地缘政治风险，中国应发挥积极作用，推动地区合作。通过与跨区域交通走廊参与方分别签订双边谅解备忘录或“中国+次区域组织”等形式，中国可以引导区域内国家协同参与铁路项目建设。同时通过这种软法保障性制度，中国可以对自己在区域互联互通建设中的角色以及铁路建设规划设计中的关键作用予以确认，从而实现跨区域铁路项目的稳步推进。
第三，创新风险评估与监控机制，因地制宜加强在东道国国内易发性、长期性风险的影响权重，并考虑引入对当地社会利益结构的细致评估。传统的风险评估与监控机制依赖一套标准化的科学评价体系，将地缘政治风险拆分为多个评价指标，并赋予一定权重。而非洲复杂的地缘政治结构与多元的社会力量构成意味着这一机制需要针对当地情况，特别是极易发生或长期存在的风险指标，不断展开调适，以求准确评估当地的地缘政治风险。同时，考虑到铁路对当地地缘利益结构的重塑作用，有必要将对当地社会利益结构的评估纳入到这一机制当中，提前预估项目进驻所带来的效应。
第四，除建立上述机制以预防和管控风险外，考虑到铁路项目的特殊性，可尝试通过项目细化与拆分，分散铁路面临的地缘政治风险。作为大型基础设施项目的铁路建设，从建造协议签订到项目交付之间的持续周期长，而用于建造的大型设备与建造用料等较为固定，一旦投入建设，在短期之内难以转移，这导致铁路项目对地缘政治风险的爆发表现出更为显著的脆弱性。持续的区域性冲突往往造成铁路承建方利益的重大损失，这突出表现在利比亚的铁路建造项目中。2011年因利比亚战争爆发，中企承建的三个铁路项目均被迫暂停，损失巨大。相关报道显示，已建成的车站和已铺设的铁轨受损严重，中国企业重返项目遥遥无期。基于风险预警与监控机制本身无法迅速且有效地避免利益折损，因此有必要对项目规模进行控制，并对项目建设进行分段化操作，在面对重大变故时，才能够及时止损。
第五，转变“政府主导式”经济合作模式与观念，实现中国在非企业的本土化战略，积极承担企业社会责任。在铁路前期规划与“拿地”以及中期建造过程中，中企往往习惯性带入国内的项目运作模式，过多依赖与东道国政府的合作而忽视非政府行为体的重要作用，从而引发当地民众的反感。如前文所述，由于部分非政府行为体与西方国家联系密切，从而成为外部力量污名化中国项目的工具，中企对其“避而远之”，但它们并非“铁板一块”。相对而言，由于当地非政府行为体，如NGOs或意见领袖，大多为本地成长或在当地深耕多年，对当地情况的了解程度颇深，在当地也有广泛的影响力。因此，为避免铁路项目在国内，特别是地方层面面临地缘政治风险，铁路承建方可进一步加强与当地公民社会与非政府组织的沟通与协作，利用这些非政府行为体在当地的长期深耕，为铁路规划与建设提供智力支持。同时，积极承担企业社会责任，实现铁路创造利益的再分配，从而补偿因铁路修建而利益受损的群体，消除项目推进障碍。例如，在参与蒙内铁路、内马铁路过程中，中企积极承担社会责任，发布《肯尼亚标轨铁路项目年度社会责任报告》，有力回应了相关质疑，获得当地民众与一些学者的认同。
（作者为肖方昕，武汉大学经济外交研究中心兼职研究员;张晓通，武汉大学政治与公共管理学院教授、复旦大学一带一路及全球治理研究院研究员）
