【内容摘要】由于在基础设施建造方面的能力、经验与非洲各国铁路发展需求相契合，中国成为新时期非洲铁路建设的主要参与方。在“地缘政治回归”的背景下，中国在非洲的铁路项目表现出显著的地缘政治敏感性与脆弱性，面临三个层次的地缘政治风险。首先，西方国家基于“地缘政治想象”，对中国在非洲的战略意图产生质疑，并试图通过多种渠道平衡中国影响。其次，区域内冲突外溢风险高，以及各国间利益协调与地缘经济博弈，对中国积极参与区域互联互通规划构成挑战。最后，由于东道国族群问题与民主政治的叠加，以及铁路项目本身对当地社会利益结构的打破和固有矛盾的涉入，单一铁路项目的地缘政治风险增大。针对不同层次风险，有必要结合先前项目经验，因地施策，采取综合性手段予以应对。

基础设施建设特别是铁路项目长期在中非合作中占据重要位置。早在20世纪70年代，“铁路外交”就成为改善中国与新兴的非洲国家之间关系的重要途径。中国援助非洲建设的坦赞铁路，不仅极大地提升了两国的交通状况与联通程度，更推动了中国在非洲的国际形象构建与外交工作展开，从而为当时陷入孤立的中国争取到宝贵的政治空间。进入新时代，以铁路建设为代表的中非发展合作是中国经济方略与“一带一路”倡议的重要组成部分，在非洲呈现蓬勃发展之势。相应地，如何识别与应对海外项目的潜在风险成为题中应有之义。鉴于中国承建的铁路项目大多处于撒哈拉以南、从非洲之角经中非到西非“破碎地带”(shatterbelts)的地理空间之上，准确并前瞻地分析中国在非洲的铁路建设所面临的、以及可能引发的地缘政治风险具有重要意义。

一、非洲铁路概况与中国在非铁路项目

(一)非洲铁路发展概况

非洲大陆铁路网络的雏形源起于殖民时期列强对当地进行殖民统治与帝国主义竞争的需要，由此带来19世纪末至20世纪初的第一轮铁路建设高潮。但除南非及其周边地区，非洲其他地区的铁路修建进展有限。20世纪60年代前后，非洲国家纷纷摆脱殖民统治而独立建国后，大多数国家将发展重心放在公路基础设施的改善，忽视了对原有铁路系统的投资。公路交通吸纳了原本属于铁路项目的资金，导致非洲铁路网络不仅未能拓展，反而原有的线路因为缺乏维护保养与翻新，而逐渐老化不能使用。内战频发的政治环境与当地极端的自然环境进一步加剧了这一状况，同时，缺乏充足的财政资源和铁路相关专业技能也使得地区内国家的铁路建设计划难以实施。公路运输自由化和铁路对新的市场条件反应迟缓两大因素，导致铁路运输量急剧下降。到1990年，大多数撒哈拉以南的非洲铁路公司实际上已经破产，需要永久性的现金注入，并在基础设施和铁路车辆上进行大量投资。

除了铁路养护状况和运行条件较差以外，这些大多由殖民时期宗主国所建立的铁路普遍存在着铁路密度小、联通程度低、地区差异明显、轨距不统一等特征。2010年撒哈拉以南非洲每公里线路长度的平均铁路密度为90万运输单位，相较之下，中国的铁路密度是其53.1倍，印度是其27.3倍，南非是其6.3倍，摩洛哥是其5.1倍。区域内的铁路发展程度也存在差异，如表1所示，非洲铁路网络主要集中于北非和南非，而非洲其他地区的铁路线路较为有限。除南非与北非部分地区外，其他地区或缺少铁路沟通，或仅依靠单一铁路联通其内陆与港口，在东部与南部非洲以外的地区之间也普遍缺乏铁路联通。

表1 非洲铁路区域发展状况

资料来源:AICD数据库，转引自Richard Bullock，“Off Track: Sub-Saharan African Railways，”pdf，p. viii。

非洲各国普遍意识到国内与地区之间铁路交通滞后这一现实，并认为以铁路为代表的非洲基础设施赤字，不仅导致其产业的生产和交易成本增加，而且是阻碍非洲大陆经济和社会发展的重要障碍。根据非洲开发银行统计，非洲大陆的货物运输成本比发达国家高出63%，占到出口总额的30%～50%，而16个非洲内陆国家的物流成本更是占其出口总额的75%以上。因此，非洲各国和地区组织陆续颁布多个铁路建设计划，旨在改善国内糟糕的铁路运输状况与提升区域间铁路联通程度。同时非洲各地区也陆续制定了与本地区内铁路网络建设相关的计划，如2009年东非共同体成员签署的《东非铁路建设计划》。然而，非洲大陆强烈的铁路建设需求却面临着巨额的资金缺口。根据相关统计，2010～2020年撒哈拉以南非洲国家每年需在基础设施领域投入933亿美元，资金缺口达300亿美元。非洲基础设施发展计划中提到的2012～2020年优先发展项目资金需求为680亿美元，融资缺口高达380亿美元。为改善铁路联通状况，填补资金与技术缺口，相关国际铁路建设合作得到重视并不断深化，非洲大陆也迎来了铁路建设的新一轮高潮。而在此过程中，凭借着国内生产建设中积累的丰富经验，中国铁路企业逐渐“走出去”，并成为非洲新一轮铁路建设的主要参与方之一。

(二)中国在非铁路建设项目

中国在非洲的铁路项目建设可以追溯到上世纪70年代的坦赞铁路。当时中非的铁路合作，政治因素要显著高于经济因素。摆脱国际孤立局面，团结一切可以团结的力量是中国领导人做出这一决策的直接原因，这也与该时期中国所奉行的国际主义外交政策相匹配。援建铁路作为一种经济基础设施合作模式，容易保证铁路承建国与东道国之间求同存异，从而避免复杂因素对项目建设的不良影响。然而这一种铁路援建模式尽管带来了显著的政治和外交收益，却因为较高的经济成本而不可持续。

正因如此，在中国实行改革开放，将工作重心转移到经济建设上后，这一模式也得到调整，开始更为强调经济合作中的互利基础。随着中国改革开放的逐渐深入和国内生产研发水平的不断提升，中非铁路合作也逐渐从20世纪80～90年代的中国企业参与非洲铁路的工程承包项目为主，向配套设施出口、乃至产业标准输出与技术转让的方向转变，铁路合作模式不断得到发展深化。相应的，中国在非洲交通基础设施上的资金投入也不断增长。相关资料显示，中国对非国际直接投资主要集中于资源和基础设施领域，而在基础设施投资中，特别是交通部分的铁路项目占据了较大比重。在2000～2014年中国对非洲国家贷款中，交通部门的比重最大，为242亿美元;其中铁路部分为95亿美元，占交通部门的39%。根据相关统计，2007～2019年中国在非完成或在建的主要铁路项目共32个，涵盖非洲17个国家，线路总长度超过8000公里(具体信息见表2)。