地方保护主义带来的横向分割(块)与部门利益产生的纵向分割(条)一样,考验中央政府的宏观调控能力。在全球化的国际体系中,越来越多的经济与外交领域的国际协调安排需要在国内得到执行与遵守,设想宏观协调与调控如果在国内处于“有令不行,有禁不止”的窘境,势必会打乱国家在国际体系中的整体经济与外交布局,对国家形象和声誉造成消极影响。地方还可以将自身利益体现到越来越多的地方性法规制定中,从理论上说,地方法规应该服从国家法律与行政法规,但是,地方立法经常逾越、突破(有的时候甚至背离)国家法律。这种现象在中国国内各个地方不在少数。可以认为,在缺少国内完整统一的法律法规情况下,由于五花八门的地方法律与法规的干扰,国家层面对国际制度的遵约信用会受到极大的损害。 

六、结论：地方全球联系的政治和外交意义

与国际体系的互动促进了中国国内变革,市场导向的国内变革降低了中国与国际市场经济体系的交易成本,并通过国际化而使中国从国家到地方层面与全球产生前所未有的联系。其逻辑效应是促使中国成为全球化的支持者、国际体系稳定的维持者以及遵守全球治理制度的执行者。但这只是一般性的结论,假设国际化足以在各国国内(特别是像中国这样的超大规模国家)产生匀质效应则是轻率的。实际上,面对全球范围的国际化与开放,国内制度与政策选择可能是多样的,地方的国际化和全球联系在范围与幅度上都有可能出现不同的状态。全球化的内化效应以及地方国际化的趋势是两股齐头并进的力量,我们日益需要一种完整的结合国内政治与国际关系的理论,对这两股有时并进、有时交叉、有时甚至背离的力量所产生的可能结果给予解释。

本文考察了1978～2008年30年间中国地方的国际化现象,对于我们思考过去以及将来中国政治与外交的意义是:

第一,全球化的内化效应与地方国际化现象的齐头并进,在世界范围内对单一制与联邦制国家中央政府的治理能力提出巨大的挑战。如今,不论联邦制国家还是单一制国家,中央/联邦政府面对小问题显得太大,而面对大问题则又显得太小。中央政府夹在中间,里外两难。维持全球化以及治理全球公共问题的国际制度要求中央政府将越来越多的权限移交到国际集体决策机构,一方面,国家为了适应国际制度,被迫越来越多地利用国际制度设定国内政治议程和法律制定;另一方面,地方随着国际化以及全球联系的加强,地方国际行为的增加使得地方有能力和意愿加入国家对外关系的行列,成为国家对外关系的重要补充。

第二,日趋活跃的地方国际行为表明中国对外关系呈现多层次运转的特点。与中央政府相比,地方不具备对外行动主权,不是独立的行为主体,因而即便地方在经济和社会领域的国际行为与日俱增,但是此类行为无论从权利分割还是影响程度上都不能提高到与中央外交相平行的地步。然而,地方国际行为的增加却说明全球化背景下中国对外关系的政治结构与层次发生了令人深思的变化,也即在中国对外关系的政治结构与层次中,地方成为进入国家外交政治过程的一个重要环节。实际上,从比较政治和比较外交政策角度看,这种现象在许多大国政治中均有不同程度的表现,而在欧盟及其成员国之间,多层外交表现得更为明显。对于中国政府而言,对外关系中能否统筹好国际国内两个大局,从多个层次上考虑外交运作,着实考验着中国的外交能力。

第三,地方国际化及其全球联系反映了中国与世界相互依赖加强的事实,是中国与国际体系“合作型战略关系”①的重要基础。国际化程度越高,地方拥有的国际竞争比较优势越明显,地方则越有可能支持中国更为广泛地参与国际经济体系。反过来看,在两种条件下国际化进程中的地方可能产生对外保护主义或者反国际化选择:一是当国际经济体系中的制度构成地方实现其更广大利益的结构性障碍时,且该结构性障碍因为现行国际政治权力分配因素而无法逾越时;二是当进一步的国际化会损害地方利益时。尽管这两种条件暂时还没有出现,但并不表示其在将来不会出现。

第四,过去30年,中国地方国际化与地方之间的保护主义是一对较为奇特的现象。后者的存在反映出中央政府宏观治理能力并未得到实质性的加强,表现为国家政策和法律经常由于地方保护主义盛行而遭到扭曲、抵制甚至背离,这显然不利于统一的内政外交政策的执行。本文提到的国际制度在国内执行过程中由于地方因素而受到违背是一个典型的例子,其造成对外关系的被动也是屡见不鲜。在事权划分不清的央地关系中,难免出现损害国家全局利益的地方利益,一旦中央政府宏观治理能力———特别是全国性公共产品供给———出现下降时,地方特殊利益诉求可能就会对国家安全构成威胁。