然而,开放国际经济体系中的制度在中国这样的超大规模国家内部并不会产生均匀的效应。中央主动地、有区别地、非均衡地放权,对地方国际化程度的差异产生了很大的影响。中央政府执行开放与国际化的政策,但是国际化政策在中国地方却出现了差异化的结果。一个重要的政策原因是,中央政府在政策选择与执行上带有明显的偏向性。中国改革开放的步伐是渐进的,在区位上采取了从沿海到内地层层推进的倾斜式而非平衡式步骤,在价格与部门上则是采取增量改革的方式。这一系列政策成为地方、产业和部门不平衡的重要外在因素。开放的倾斜性使沿海地区享受到比中西部地区更优惠的外贸、投资、税收和劳动力流动等政策,拥有区位和政策优势的地方,其内部市场与国际市场呈现更为密切的全球联系,也最先分享到国际化带来的巨大收益。政策对地方国际化程度差异的显著影响还可以通过20世纪90年代末期中西部开发战略的实施对内陆地区市场化与国际化所产生的效应上反映出来。另外一个与中西部市场化程度提高成正向关系的现象是,随着开放从局部转向全局,从沿海向内地推进,中西部地区特别是沿边地区与周边国家的经济和社会合作逐步扩大与深化,这种中国内部的次区域与周边国家之间形成的各种经济合作区,成为21世纪以来中国全面开放所带来的最意想不到的现象之一,其后续政治经济影响值得区域经济学与国际政治经济学的学者给予持续、认真的关注。

央地关系中的财政制度(尤其是分税制实行之前的财政包干制)可以解释地方市场分割和地方保护主义现象。从1978年开始,中央政府采取了一系列的财政放权措施(即财政包干),以刺激地方在经济活动中的积极性与自主性,这项针对地方的激励制度所产生的成效自然不可否认。但是,其产生的两个附带结果却越来越引起人们的担忧:一个是国家财政收入结构中中央政府财政收入急剧下降,中央财政汲取能力下降又直接影响到中央政府的宏观调控和再分配能力;另一个是地方市场的分割程度逐渐加深,地区差距逐步扩大,因为财政包干制使地方成为重要的经济主体,地方政府拥有强烈的动机,通过市场分割来保护本地利益,从而使地方保护主义日益盛行。到目前为止,分税制仍然没有很好地解决地方分割现象。分税制的方向是正确的,但是,现行分税制存在诸多不彻底和不完善的地方,由于财政转移不健全,中央与地方的税权和事权划分不清,税权的中央集中以及事权的地方下放,从而导致现行地方财政收入跟不上地方事权急剧扩大的现实,此外,地方缺少稳定有效的主体税种,划给地方的税种具有征管难度大、税源分散、税收成本高等特点,既使得地方在提供地方性公共产品上的能力和动力下降,又使地方之间的“兄弟竞争”现象难以得到根本改变。

这就产生了中国开放进程中非常严肃的一对矛盾问题。一方面,开放政策在国家和地方层面促进了中国的市场化和国际化,地方从全球经济联系中获得的利益使其带有强烈的国际主义倾向,成为开放政策的一支重要的支持力量;另一方面,与国家和地方层面的全球联系相比,地方之间的市场分割和保护主义至少在过去30年来并没有随着国际化程度的加深而得到抑制和减少。那么我们如何理解这一对矛盾(即地方对外的国际主义倾向与地方之间的保护主义现实)对中国与国际体系关系的含义呢?

改革初期的分权让利政策使地方成为重要的利益主体,而地方与全球经济的联系又加强了地方利益主体的地位,增加了其与中央政府博弈的能力。中央政府在宏观政策上发挥了调控和指导作用,而地方出于自身利益的考虑,既可能在微观领域保证中央宏观政策的畅通,又可能通过变通的方式扭曲甚至变相抵制宏观调控,影响宏观调控的政策绩效。

经验上我们也可以发现,1994年以后实行的分税制表面上使中央财政收入大幅度提高,但是,财政汲取能力增强似乎没有直接带来国家能力的相应提升,分税制实行以后,地方保护与市场的分割并没有得到根本性的改观,在某些方面甚至变得更为严峻,就有效提供统一市场这类全国性公共产品而言,国家能力的绩效不是很明显。因此,财政汲取能力是国家能力(包括宏观调控能力)提高的必要条件,但不是充分条件。