放权让利政策一开始的推广形式是有区别和非均衡的。这种谨慎而非激进的策略方式后来被许多人总结为中国经济改革与开放取得成功的关键因素之一。到20世纪90年代,非均衡开放政策带来的不平衡发展开始受到越来越多的关注。政策调整的压力来自两个方面:一是国际体系,二是国内。实际上,国际贸易体系与中国国内经济体制在20世纪90年代经历着相互转型的过程,前者面临从GATT到WTO的转变,后者面临从计划经济体制向市场经济体制的转变，国际-国内相互转型存在契合性。1987～1989年,GATT中国工作组认为中国外贸制度存在的五大问题中,首当其冲的是经济贸易税收法规在全国的实施存在地域差别,一些地区和城市执行中央的统一政策法规有偏差或擅自对外商减免税收,从而一方面致使一些外商抱怨在不同地区、城市和港口受到不同的外商投资待遇、不同的进出口许可程序、不同的税收待遇;另一方面有越来越多国内企业抱怨由于不平衡的开放政策,使外资企业在国内享受了超国民待遇,不利于内外企业的公平竞争。简单地说,GATT的主要缔约方要求中国承诺在全国关税区域范围内统一实施关税及贸易总协定的义务,而梯度开放政策所带来的国内市场不协调现状显然有违GATT的公平贸易精神,因此,国际体系的压力推动中国调整国内不平衡的开放政策。

国内压力来自于改革开放以来中国国内日趋扩大的地区差距。造成这种差距扩大的原因有经济因素,也有政治原因。就政治原因来说,中央政府的不均衡发展战略是重要因素之一。王绍光和胡鞍钢的研究指出,中央政府的不均衡发展战略体现在两个方面:一是将国家的投资重点从内陆地区转向沿海地区,二是给予沿海地区以优惠政策。从总的开放战略上讲,到20世纪90年代,中央政府也有必要调整不均衡的开放策略。因此,从中央的整体开放战略部署中,局部或者特殊地区的开放并非一成不变地只限定在局部地区。到90年代后期,由于地区差距和国际制度的压力,使开放策略自然出现从局部开放扩大到全面开放的巨大转变。

总的来说,开放政策的调整既受到国际经济体系的压力,也出于遏制日趋扩大的地区差异的需要。在过去的30年中,不均衡的开放政策导致地方国际化程度的差异,这是由先期国际化与后期国际化的前后实践所决定的。实际上,国际化最初主要局限在沿海省份,随着均衡的开放政策的展开,内地国际化的进程才产生实质性的启动,特别是进入21世纪的近十年来,内地国际化极大地扩大了内地沿边地区与周边国家的经贸合作,像非常活跃的泛天山贸易区、中国西南省份与东盟国家间的大湄公河流域合作区以及东北三省参与的东北亚图们江开发计划等,均显示了内地国际化在过去十年的强劲发展。

三、地方国际化的背景：央地制度变迁

地方国际化的第三个重要背景是中央-地方关系的制度性安排在过去30年的调整对地方国际化所产生的激励意义。中央-地方关系方面的制度性安排特别是财政制度安排,因为给予地方政府以不同形式的激励而影响到地方政府的政治与经济行为。在中央政府打开开放的国门之后,针对地方的分权有助于发挥地方在经济上的积极性和自主性,从而加强地方与外部世界的相互依赖程度。但是,分权或者放权存在底线,否则会威胁到中央政府的权威和宏观调控能力。1978～2008年,中国经历了几次财政制度变迁,其中影响较大的是1994年实行的分税制。总的来说,过去30年中央-地方关系中的财政制度以不同方式激活了地方发展经济的动机,并使其作为重要经济活动主体之一参与国际经济体系。“分级包干”制度的初衷是让地方(特别是沿海开放前沿地区)留有更多的财政收入投入到经济发展中,这符合后面所说的梯度开放与一部分地区先富起来的改革战略。而分税制的初衷则是加强中央财政的汲取能力,其短期后果是地方财政收入的减少。这项制度看似可以通过中央财政汲取能力的加强来提高中央政府的宏观调控能力。分税制实施后,中央财政收入也的确急剧增加了,但是,由于财政转移支付不健全,特别是地方财政性收入的减少,反而直接刺激了地方通过各种手段寻找财政预算外收入的动机,各种五花八门的政策继续盛行,价大利高且有利于地方税收的行业(如汽车、烟草、房地产等)得到地方政府的鼓励。地方经济割据并没有从根本上得到改善,中央政府的宏观调控能力也没有随着中央财政收入的增加而加强,至少目前看是如此。