谢来辉:中美气候博弈中的权力与责任
2023年05月17日  |  来源:国外理论动态  |  阅读量:2138

一、导论

中美关系对于全球治理的发展具有至关重要的影响。中美作为两个经济大国和排放大国,在应对气候变化的全球治理进程中发挥着举足轻重的作用。在奥巴马政府时期,气候议题合作曾经是中美双边关系中的重要亮点。拜登领导的民主党政府上台后,纠正了特朗普政府时期否定气候科学以及退出《巴黎协定》的政策,还试图充当全球应对气候变化的推动者,中美在气候领域的合作有所进展。

但是,拜登政府是否为中美气候合作是否带来真正的机遇,成为改善中美关系的亮点,仍然是一个问题。中方希望,中美在具体领域的合作“必然与整体的中美关系息息相关”,“希望美方能够为中美在重要领域的协调与合作创造有利条件”。但是,美国总统气候问题特使克里强调,气候变化是美中关系的一个“独立问题”,尽管美国同中国存在许多严重分歧,但美方不会用这些问题同中国就气候变化议题做交易。2022年8月5日,针对美国国会众议长佩洛西窜访中国台湾地区的挑衅,中国外交部发布了八项反制措施,其中第八项就是不得不“暂停中美气候变化商谈”。如何理解中美气候合作与中美关系存在分歧的这种状况?中美气候合作的障碍到底是什么?导致这一障碍的真正原因是什么?本文将围绕上述问题进行探讨。

二、关于中美气候合作的两种观点

文献中关于中美气候合作的阻碍,存在两种不同的解释。

第一种观点认为,随着大国竞争的态势日益明显,大国之间会出现围绕气候变化开展竞争与合作的复杂局面,但是对权力的争夺会使得竞争压倒合作。比如有国内学者认为,拜登政府的主要动力还是在于争夺气候治理的领导权,而不是积极履行应对气候变化的责任。还有学者认为,美国采取的是“限制性气候合作”策略,中美在气候治理领导权、全球低碳标准领域存在竞争。

第二种观点认为,中美两国尤其是中国存在一种所谓的“全球治理武器化”的倾向。比如,有美国学者认为,在拜登政府希望开展气候合作的背景下,中国试图将气候议题与其他问题进行捆绑,从而获得更大回报,“中国知道自己对于任何遏制温室气体排放的全面国际努力至关重要,因此尝试利用这种影响力来推进自身在其他领域的利益。”基于上述逻辑,他们认为美国对华气候合作不可能取得积极成果,相反还可能对全球气候治理有害,因此建议美国在气候议题上采取对华强硬施压的做法,而不是一味寻求合作。实际上,这种观点片面地认为:在中美竞争背景下,中国是在利用“排放权力”推动中美关系发展,美国不应当支持这一做法,相反,应将中美气候合作独立于其他领域予以推进。

上述两种观点都认为中美气候博弈中显然存在权力与责任的失衡,只是对于中美各自在失衡方面的表现有不同的认识。

三、中美气候合作的主要障碍:照单点菜式外交

基于对上述观点的考察,本文试图对拜登政府上台后中美气候博弈发展一种新的解释。本文认为,随着美国的霸权地位发生变化,美国越来越多采用所谓“照单点菜式”外交作为其在秩序转型过程中暂时维持秩序的选择。具体表现为美国政府只是在某些议题上选择性地与他国进行对话和接触,但在其他议题上则保持强硬和对抗,拒绝在整体上将对方视为平等的合作伙伴。这种外交政策在中美气候博弈领域表现得尤为突出。尽管拜登政府多次强调在气候议题上与中国开展双边合作的必要性,但在整体上延续了特朗普政府的对华强硬态度,导致中美关系不断恶化。当前形势下,尽管中美气候合作取得了一定的进展,但是美国政府的选择性合作逻辑日益成为阻碍双方气候合作向前发展的主要因素。

(一)气候合作与美国对华政策的内在矛盾性

在特朗普提出与中国“脱钩”的政策背景下,美国国内有不少理性的声音表示,如果在气候变化问题上美国还需要与中国合作,那么中美就不能完全脱钩,因为美国需要利用相互依存关系对中国施压,从而推动共同应对气候变化。在2016年7月,美国民主党全国代表大会通过的新的竞选党纲,就将“管控中国崛起”列为下届民主党政府所要面临的复杂挑战之一,同时也表示寻求与中国在气候变化等领域进行合作。2021年1月拜登就任总统后,领导美国政府重新回归民主党对待气候议题的政策传统。2021年3月,安东尼·布林肯在对华外交问题上明确提出了一个全新的政策方向:“该合作的时候合作,该竞争的时候竞争,该对抗的时候对抗。”因此,在遏制“中国对国际秩序的挑战”的总体框架下又试图在气候等少数领域寻求与中国合作,已经成为拜登政府当前对华政策的突出特点。相反,从拜登政府的角度来看,中美之间的这种“竞争与合作并存”的状态才是合乎理性的选择。

(二)“照单点菜式多边主义”的提出及其影响

从理论上看,拜登政府这种显然充满矛盾的对华政策,背后有着更加深刻的思想根源,反映了美国部分精英在面对美国失去霸权地位之后如何应对世界事务的一种整体的办法。这种观点认为,美国可以根据不同问题领域组建国际合作,而不必形成一个全面的主导机制或者关于秩序的概念。

上述思想出自美国对外关系委员会前主席理查德·哈斯(Richard Haass)在2008年《外交事务》上发表的一篇题为《无极化的世界:美国主导之后的将是什么》的文章。哈斯认为,在美国主导的单极世界之后将出现一个无极化的世界,而无极性会使外交事务变得非常复杂。一个无极性的世界不仅涉及更多的参与者,而且缺乏更可预测的固定结构和关系。此时的国际关系将变得更具选择性和情境性,将其他国家归类为盟友或对手将变得更加困难;因为其他国家会在一些问题上选择合作,而在另一些问题上选择抵制。总之,美国将不再享受之前那种要求其他国家“要么支持我们,要么反对我们”的外交政策特权。因此,哈斯认为,除了协商和联盟建设,美国还应该重视“在可能的情况下鼓励合作并保护这种合作免受不可避免的分歧的影响的外交方式”。正因为如此,哈斯总结认为:“照单点菜式的多边主义(multilateralism à la carte)很可能将成为当前的秩序。”

在2016年出版的《失序时代》一书中,哈斯继续坚持了这一观点。他提出,中国“做负责任的利益相关者”,意味着“中美两国政府共同制定规则、确定协议,充实这个时代合法性的内容,设定现实的具体目标”。但是这一方法需要“相当耗时的相互磋商”,也需要放弃冷战时期议题关联的做法。哈斯的建议是:“将外交目标确定为,在分歧不可避免之处,保持甚至扩大合作领域。”

这种按照逐个问题展开,建立具有临时性质的伙伴关系的“照单点菜式多边主义”,本质上是美国拒绝与新兴国家共同构建新时期世界秩序,以维护其日渐式微的霸权地位的权宜之计。美国试图继续维持自身在国际秩序中的主导地位,排斥新兴国家获得权力与合法性的机会,但是又希望通过自身的优势地位要求各方参与功能性的合作。

值得注意的是,哈斯明确反对美国采取对华遏制政策,这应该是在“照单点菜式多边主义”外交政策下促进合作的前提条件。哈斯认为,“当今的外交政策首先必须齐心协力阻止大国间的对抗与竞争”;“美国在塑造与中国、俄罗斯的关系中所面临的挑战是,要阻止其谋求走一条会导致新冷战甚至更糟糕局势的道路,同时不能产生对抗关系,以免妨碍开展选择性合作和其他合作,影响共同应对全球性和区域性挑战”。然而,从当前拜登政府的外交政策实践来看,哈斯的意见显然没有得到全面和充分的重视。

四、跨越中美气候合作的障碍

(一)中美气候合作是全球治理转型的重要组成部分

当前围绕气候变化国际谈判展开的博弈,在一定程度上应该被认为主要是中美两个大国关于全球秩序性质的一场超级大较量。气候变化问题的全球性和复杂性也推动了人们对于全球治理必要性的认识。环境问题的大量著作都认为,全球气候和生态危机必将推动“一场政治空间的重新布局”,“开启人们对全球政治秩序性质的新认识”。气候变化谈判进展缓慢,不仅是因为气候问题本身的政治因素,也是因为大国之间在物质权力结构、规范信仰和秩序管理方面缺乏新的政治谈判。如果没有这样一个宏大的政治交易,全球气候治理永远只能以零敲碎打的方式取得进展。

“照单点菜式多边主义”存在明显的工具主义特征,没有对新兴国家提供必要的承认和尊重,最终必然会遭到反对。2009年,布鲁金斯学会的布鲁斯·琼斯等人就已经清醒地认识到这一点。在《权力与责任:构建跨国威胁时代的国际秩序》一书中,他们明确写道:“将新兴国家排除在更大的全球治理的主导机制之外,已经导致他们在解决各种问题的论坛中减少了合作。他们在个案基础上的临时参与,并不是一个有效的替代办法。在解决我们面对的全球问题上,这些国家必须成为解决办法的一部分,因为它们具有解决这些问题所需要的资源和能力。”在琼斯等人看来,新兴国家使用自身的权力资源进行合理的反应是可以预期到的。

(二)中国通过主动提出“双碳”目标摆脱传统博弈模式

当前,拜登政府对华气候政策的一个潜在假定是,只有美国才能够提供必要的激励来推动中国积极参与应对气候变化。自1997年国会通过伯德—哈格尔决议(Byrd–Hagel Resolution)以来,美国一直流行一种宣称气候变化问题是“中国问题”的观点,并由此推断美欧等西方国家必须采取某种政治或经济的手段施加压力推动中国采取行动。

但是,这个博弈逻辑正在日益失去合理性。一方面,随着美国在国内行动方面的政治体制缺陷日益凸显,美国正逐渐失去在气候议题上塑造领导权的能力。另一方面,更为重要的是,中国通过单方面提出“双碳”目标已经确立了自身行动的责任与合法性。2020年9月22日,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出了“碳达峰”和“碳中和”的目标,引起了国际社会的巨大轰动。历史学家亚当·图兹认为,这意味着美国不再是一个不可或缺的角色,“就人类面临的最重要的集体问题而言,主要参与者不再等待。美国是决定性声音的时代已经过去了。”图兹甚至认为,西方世界不仅是在除了与中国进行气候合作以外别无选择,而且在合作中的地位只会日益降低。

但是在美国方面看来,如果没有美国在其中发挥某种作用,中国不大可能兑现“双碳”目标的承诺。他们依然认为,只有通过美国的外在强硬压力,中国才有可能兑现承诺。这显然是一种明显的傲慢与自负。

五、结论

当前中美之间关于应对气候变化的权力与责任问题依然存在明显的分歧,拜登政府的“照单点菜式外交”构成了当前中美气候合作的主要障碍。其中,美国气候合作策略的根源是所谓“照单点菜的多边主义”。但是与哈斯最初提出的概念不同,美国当前更加缺乏实施这一合作的条件,而且拜登政府又是在所谓“大国战略竞争”的框架下与遏制中国的战略实施的,最终必然会遭到强烈反对。中方因为佩洛西访问中国台湾地区暂停气候合作的做法,以及认为气候合作不能与双边关系大局分开的观点,并不是所谓的“议题关联”,而是对美国拜登政府气候合作策略的合理反应。

理解这一点,对于认识当前中美气候博弈中的权力与责任失衡非常重要。“照单点菜式多边主义”只是美国在后单极时代维护自身日益消失的霸权地位的临时安排,其本质是拒绝与新兴国家共同构建适应时代需要的世界新秩序。相比之下,中国一直倡导奉行真正的多边主义,强调“共商共建共享”的全球治理观。只有中美之间实现真正的平等和尊重,走向真正的多边主义,中美气候合作的潜力才能够得到真正的释放,从而推动各国一道摆脱全球气候危机。

(作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员)

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