霍顿斯·祖根 扬·阿特·肖尔特:全球治理中的不平等与正当性 对ICANN的实证研究
2022年10月27日  |  来源: 国政学人  |  阅读量:2365

引言

目前,许多批评现有全球治理安排的人认为,这些全球规模的规则和监管制度是不正当的,因为它们包含并延续了权力的非对称性。虽然近几十年来,全球治理制度开始面向更广泛的参与者,特别是公民社会组织。然而,总体而言,全球治理中的权力仍向某些地缘政治地点、社会群体和文化生活世界倾斜。

那么,全球治理中的结构性不平等是如何持续存在的? 也许我们应该把目光从理论家和活动家转向实际的全球治理参与者。

迄今为止,我们缺乏对全球治理中结构性不平等与正当性信念之间联系的系统实证研究。为了(第一次)进行这样的研究,本文对互联网名称与数字地址分配机构(Internet Corporation for Assigned Names and Numbers,ICANN,下称ICANN)的不平等和正当性进行了调查。

ICANN是所谓“多利益攸关方”参与全球治理的一个重要实例,它成立于1998年,负责监管几个关键技术性功能,它的存在使全球互联网成为可能。ICANN对域名和互联网编号的规定在很大程度上决定了谁能上网、以什么条件上网,以及谁能从互联网产业中获得巨额经济收益。由于这些权力可能会对正当性产生敏感的影响,ICANN在培养“包容性”方面倾注了大量心血。因此,ICANN将重要的自我正当化应用于解决其自身运作和影响中的结构性不平等问题。

作者在这项研究中抽样调查了467名在ICANN的全球治理参与者,了解他们对不平等的认知及其与正当性信念的关系的看法,有四个主要发现(详见下文)。这些发现表明,至少在ICANN,全球治理参与者不会坚定地推动制度改革,以实现更大的平等。但这并不是说这些政策圈子对全球治理中的结构性不平等视而不见,或对相关的公正性问题无动于衷。相反,许多人都意识到了这一点并感到担忧。然而,当人们对该制度存在不平等的看法不影响政策制定者对正当性的信念时,这些参与者不太可能坚持通过改革实现更大的平等,而可能会把议程、资源等放在减少不平等之外的其他事情上。

将全球治理中的不平等和正当性理论化

作者在这一部分首先阐述了不平等和正当性的概念。然后,作者从理论上探讨全球治理中对结构性不平等的认知如何影响正当性信念。作者的预期是,人们会察觉到全球治理中的不平等,并认为这些不平等存在问题,而且在结构上处于从属地位的人当中,这种看法会更加尖锐。然而,鉴于其他制度上的考虑可能会发挥作用,对不平等的看法对正当性信念的影响在理论上仍是难以预测的。

1.不平等

全球治理无一例外地涉及权力问题,权力既来自于行为体的特质,也来自结构环境,如地缘政治、社会经济和文化地位等。当结构环境涉及持续的支配和从属模式时,全球治理中就存在内在的不平等。

无论从经验上还是从规范上来说,“不平等”这一概念都很重要。结构性不平等可能出现在地缘政治、社会和文化的多条战线上。不平等超越了领土边界,在全球范围内发挥作用,如全球阶级、性别、种族不平等。无论其表现形式如何,结构性不平等很容易陷入正当性辩论。许多规范理论谴责了嵌入式的等级制度,在全球治理领域也是如此。然而,迄今为止,还没有系统的实证研究探讨全球治理的实际参与者是如何看待结构性不平等的,以及这方面的认识与他们对这些制度的正当性信念是如何关联的。

2. 正当性

正当性是一种相信统治者有权统治并可以适当行使这种权力的信念。在这里,“统治者”指的是任何参与社会管理的行为体(包括ICANN这样的全球治理制度)。统治权力及其适当行使的信念指向授权正当性的关键特征:当人们持有正当性信念时,他们会公开支持统治者。因此,正当性需要人们对治理安排进行广泛的、基础的且稳定的支持。

这项研究关注的是社会学意义上的正当性。社会学的正当性很重要,当人们对一个统治机构有基本的信任时,他们通常更愿意参与其进程,为其提供资源,遵循其政策等。当然,正当性并不是影响全球机构(未能)应对政策挑战的唯一因素,正当性的结果也并不总是直接的。然而,正当性决定 (全球)治理的类型和方向。因此,确定全球治理正当性信念的层次和模式,以及识别产生和塑造这些信念的力量至关重要。

那么,对结构性不平等的看法如何影响全球治理的正当性信念?

3. 将不平等与正当性联系

在解释不平等观念与正当性信念之间的联系时,我们考虑了社会、个人和组织层面的因素。社会层面的解释将正当性信念的驱动因素定位于特定社会历史背景的规范中;个体层面的解释将正当性感知追溯到感知者的特征;组织层面的解释则将正当性信念与相关治理制度的特征联系起来。鉴于大量研究发现,所有三个层面的解释都与全球治理中的正当性有关,我们从社会结构、个人属性和组织安排的角度,将不平等观念与正当性信念之间的联系理论化。

从社会层面的来源开始,社会秩序通过迫使人们遵守当时的主流规范的方式塑造正当性观念。社会层面的条件可以预期会产生对全球治理中(不)平等问题的关注,因为平等原则在当代的“好社会”概念中占有重要地位。在这种社会环境下,我们可以预期,不平等问题将引起全球治理参与者的关注。因此,ICANN周围的人很难对他们身边的不平等现象视而不见,因为当代政治中有很多都涉及到对这些问题的尖锐讨论。今天,只有完全脱离时代的行为体,才能完全无视全球治理中的地缘政治、社会和文化不平等。因此,社会层面的条件产生了以下假设逻辑:

H1(a):人们会普遍感受到全球治理中的结构性不平等。

H1(b):人们通常会发现,全球治理中的结构性不平等存在问题。

H1(c):那些认为全球治理中存在结构性不平等并认为存在问题的人,对全球治理的正当性认知会较低。

在个人层面,对社会状况的看法总是通过个人的思想筛选,个人的特殊品质可以影响他们如何解释社会秩序。因此,我们可以预期,个人层面的条件也会影响对不平等和正当性的认知。我们认为,在全球治理中,认同一个被认为是主导的群体,还是认同一个被认为是从属的群体,会影响人们对等级的看法。

个人层面的考虑产生了我们第二个假设逻辑:

H2(a):在一个等级体系中,(被认为是)从属一方的个人,在全球治理中会比(被认为是)主导一方的个人感受到更大的不平等。

H2(b):在一个等级体系中,(被认为是)从属一方的个人,在全球治理中会比(被认为是)主导一方的个人发现全球治理中的不平等存在更多的问题。

H2(c):在不平等中(被认为是)从属一方的个人,对全球治理安排的正当性感知,将低于(被认为是)主导一方的个人。

至于组织层面,并不存在这一理论假定:社会和个人对(有问题的)不平等产生的感知会影响对特定全球治理制度的正当性信念。组织层面正当性来源的前提是,全球治理中的正当性信念是由相关监管机构的目的、程序和绩效所塑造的。过去二十年的大量研究表明,组织特征对全球治理的正当性信念有很大影响。

研究设计

为了从实证的角度探讨这些理论问题,我们选择ICANN作为案例研究。ICANN在参与全球治理中通过突出包容性参与问题的制度设计(多利益攸关方主义),从而解决了当代不平等的主要问题(数字访问和利益分配等)。此外,ICANN长期以来一直在思考如何确保其正当性,并围绕多样性和包容性开展了重大举措,明确将平等和正当性联系起来。

这项研究集中在ICANN存在的五种类型的结构性不平等(年龄、民族/种族、性别、地缘政治和语言)。由于这项研究考察的是对不平等的认知,作者突出了被调查者自己提到最多的五种分层形式。作者通过混合方法的调查访谈收集了ICANN不平等和正当性的证据,样本的组成已经揭示了ICANN存在实质性的不平等。

关于正当性,调查与既有的政治学文献一致,将“信念”进行了操作化。为了评估不平等感知与正当性信念水平之间的关系,我们将与不平等影响感知相关的得分作为自变量,将信心得分作为因变量。

数据分析

根据调查结果,有四个主要发现:首先,ICANN在地理、语言、民族/种族、年龄和性别方面存在严重的权力不平等;第二,处于从属地位的受访者普遍比处于主导地位的受访者感知到更大的不平等;第三,对不平等的感知和关切通常与对ICANN的正当性信念没有显著关联(地缘政治分层除外);第四,对不平等的感知通常似乎不会影响ICANN的正当性的原因之一是,在评估ICANN的目的、程序和绩效时,制度参与者普遍将其他标准置于更高的优先级。

发现1:对结构性不平等的严重关切

调查显示,ICANN的参与者普遍认为这一全球治理机制的运作存在明显的不平等。此外,受访者对在ICANN中占主导地位(白人、老年、男性、全球北方、英语水平高)和处于从属地位(有色人种、年轻、女性、全球南方、英语水平有限)的群体有着广泛的共识。

这项调查确认了H1(a/b), 即ICANN的参与者感知到他们中间存在明显的结构性不平等。总体而言,受访者看到了更大的不平等——通过语言和地缘政治来衡量权力——并且普遍认为这些不平等是“普遍存在的”。总体而言,按民族/种族、年龄和性别划分,受访者认为权力不平等处于中等水平。考虑到我们的样本人口由内部精英组成,这些发现更令人震惊,他们大多位于有关等级制度的主导一方。

发现2:处于从属地位的人对不平等的感知更强烈

对上述五种不平等进行更仔细地研究,发现处于主导地位的人和处于从属地位的人对ICANN中不平等的看法与我们的假设相关,即在五种情况中的三种(年龄、性别和地缘政治)中,(被认为)是处于不平等从属一方的个人在ICANN的影响力明显大于(被认为)处于主导一方的个人。然而,在民族/种族和语言方面没有出现这种显著的差异。关于H2(b)项,在五种情况中的四种(种族/民族除外)中,位于权力轴从属侧的个人比位于权力轴主导侧的个人认为ICANN存在的不平等问题更大。因此,在大多数情况下,一个人在权力轴上的位置与他们认为这种分层存在的程度有关,也与ICANN认为这种分层存在的问题有关。

发现3:对不平等感知和正当性信念几乎没有关联

接下来,我们考察了对ICANN这个全球治理制度不平等的看法和正当性信念之间的关系。令人惊讶的是,结果违背了我们的理论推导假设,表明不平等感知和正当性信念之间几乎没有显著的关系。我们发现——与我们从社会层面和个人层面假设得出的预期相反——ICANN全球治理参与者的不平等感知和正当性信念之间几乎没有关系。尽管多利益攸关方的原则倡导横向性和包容性,且ICANN如此强调多样性关切,但对ICANN 参与者的调查结果表明,不平等显然对全球治理的正当性无关紧要。

发现4:受访者优先考虑的是价值观而不是平等

如果ICANN的参与者普遍认为ICANN的权力不平等,并普遍认为这些不平等是有问题的,那么为什么他们对ICANN的正当性信念没有相应下降,与社会规范的预期压力和(特别是在从属群体的情况下)个人环境一致? 正如我们在理论讨论中提出的,答案可能在于组织特征以及其他个人层面的条件。事实上,许多受访者都提到了ICANN针对“下一代”“服务不足地区”和女性领导力的倡议。在这种程度上,参与者可能会把结构性不平等归咎于更广泛的社会秩序问题,并称赞ICANN在一个不公平的世界中尽了最大努力。

结论

本文探讨了全球治理的参与者在何种程度上感知到自身存在的结构性不平等,以及这种认知与他们对全球治理制度的正当性信念有何种程度的联系。针对这一问题,本文以ICANN为案例进行了实证研究。研究结果表明,ICANN的参与者确实感知到实质性的不平等,特别是在语言、地缘政治、年龄、民族/种族和性别五个方面。然而,对不平等的看法,与这一全球治理安排的正当性信念没有显著关联。我们从ICANN的研究结果表明,全球治理的参与者可以真正支持包容和多样性的原则,但在形成他们的正当性信念时,会优先考虑其他因素。在这种程度上,争取全球政治更平等的人士将面临一场艰难的斗争。

霍顿斯·祖根(Hortense Jongen),阿姆斯特丹自由大学国际关系助理教授、哥德堡大学全球研究学院研究员;扬·阿特·肖尔特(Jan Aart Scholte),莱顿大学全球转型与治理挑战教授、德国杜伊斯堡-埃森大学全球合作研究中心研究员。本文仅代表作者观点,不代表本平台观点。)

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