孙天昊:美国贸易政策嬗变的政治经济学分析——基于经济阶层和党派利益的研究视角
2022年10月26日  |  来源:国际研究学部  |  阅读量:2392

源于国家经济地理与政治体制的特性,美国的贸易政策有其稳定性。第二次世界大战结束后,推行自由贸易政策成为美国贸易政策的主基调。美国支持签署多边或双边自贸协定,以减少贸易壁垒。然而,自特朗普政府执政以来,美国逐渐抛弃了坚持多年的多边主义贸易政策立场,转而采取“美国优先”原则下具有单边主义色彩的贸易政策。特朗普政府所谓的“公平、对等的自由贸易”政策,是美国贸易政策嬗变的一个重要标志。拜登政府执政以来,其贸易政策理念基本延续了前任“公平贸易”的政策基调,并提出“以工人为中心”的贸易政策。美国似乎正逐渐告别以市场为导向、以自由贸易为原则的贸易政策。美国贸易政策从“自由贸易”向“公平贸易”的嬗变过程,是学术界普遍关注的重要现实问题。

本文关注的核心问题是美国贸易政策为何会发生嬗变?贸易政策的政治经济学认为,从经济效率的角度分析,贸易干预政策的福利效果与支持自由贸易政策的结果相比总是“次优”的。然而,贸易干预政策在现实中却屡见不鲜,其根源需要从政治市场中去寻找。换言之,贸易政策导致的收入分配效应促使政治市场中的参与者根据自身的利益得失开展政治行动;同时,国家的制度结构也制约了政策形成的各个方面。收入分配格局的改变意味着不同经济阶层之间会出现赢家与输家,利益受损的经济阶层自然会展开行动,对政策制定者施压,从而使相关政策对自己更为有利。与此同时,在美国政治体制的约束下,牵涉党派利益的政策制定者为获得最大的政治支持,不仅要实现社会福利的最大化,还要兼顾受损经济阶层的利益诉求。

基于上述讨论,本文试图提出一个论点,并检验它是否能够很好地解释2009~2021 年的美国贸易政策。本文认为,经济阶层和基于党派利益的共识,是影响美国选择不同贸易政策的主要因素。本文运用贸易政策的政治经济学理论,在梳理既有文献的基础上,尝试从经济阶层和党派利益的视角来解释美国贸易政策的嬗变过程,并结合美国2009~2021年间经济阶层的利益变动与贸易政策进行案例分析,以期推动相关研究,深化对当代美国政治的理解。

一、文献综述

在既有的研究成果中,学术界围绕“利益受损者采取政治行动的逻辑”进行的讨论,存在着一个基本的分野。既有研究主要从选民及利益集团、产业地理政治、要素流动三个视角加以阐释。这些阐释在一定程度上深化了对美国贸易政策形成过程的理解,但仍存在较大的拓展空间。

二、理论框架:经济阶层、党派利益与美国贸易政策的选择

本文提出了一个用经济阶层和党派利益来解释美国贸易政策嬗变的理论框架。本文的逻辑是:贸易产生的收入分配效应导致不同要素所有者之间出现“得益者”与“失意者”,持有相同要素的“失意者”又构成了相同的经济阶层,利益受损的经济阶层进而改变了地区经济利益;牵涉党派利益的政治代表为获得受损经济阶层的政治支持而迎合其偏好,经济阶层和基于党派利益的共识促使美国的贸易政策发生嬗变。

(一)经济阶层与美国贸易政策

贸易政策的政治经济学强调,贸易政策的制定并不取决于整体的国民福利效应,而是由不同产品相对价格变动而产生的收入分配效应决定的。全球化下的自由贸易会形成包括行业、企业以及劳动力在内的赢家与输家。传统贸易理论研究者认为,贸易自由化的冲击是以部门或要素来划分的,劳动力的调整以跨部门的形式流动,特别是从进口竞争部门流向出口部门。新贸易理论研究者则认为,每个部门内的企业和要素都可能受到冲击,劳动力的调整以部门内的形式流动,特别是从低效率企业流向高效率企业。

随着全球化的深入发展,资本要素所有者的利益在全球范围内得到更大的延伸,这同时也使得生产资本获取全球绝对要素的诉求得到了满足。资本在这一过程中以对外投资的形式与全球市场相融合,并因此催生了全球价值链和分工塑造过程。这不可避免地会带来大范围转移的就业机会。另外,随着资本要素和劳动力要素在全球化进程中所获得的收益差距拉大,高收入阶层在全球化过程中收入增速过高,这直接导致收入不平等的加剧以及代际流动性的下滑。由此,美国国内收入分配格局的改变引起了国内经济阶层的利益的变化。

学界对美国“经济阶层”的界定没有统一标准,其划分标准具有一定的主观性和模糊性。皮尤研究中心以家庭收入的中值作为量化标准对美国经济阶层进行简单划分是不够细致的。依据美国康奈尔大学教授丹尼斯·吉尔伯特(Dennis Gilbert)的研究,美国的阶层可以大致分为六类,分别是资产阶层、中产偏上阶层、中产阶层、劳工阶层、贫穷劳工阶层以及底层。尽管吉尔伯特的模型在数据上有历史的局限性,但却客观地描述了美国经济阶层的基本构造。因此,本文将通过吉尔伯特的美国阶层结构模型来考察不同经济阶层的利益得失。在美国,中产阶层与劳工阶层占据了美国经济阶层的绝对比重,且两者之间的收入差距并非难以逾越的鸿沟。从吉尔伯特的模型分析来看,美国的劳工阶层是最有可能进入中产阶层的群体——特别是从事制造业的蓝领工人。实际上,美国的很多工会组织都直接将劳工阶层认定为中产阶层的一部分,称之为“中产阶级工人”。

从经济阶层的视角分析,全球化推动经济收益向资产阶层转移。于是,全球化下受损的经济阶层,特别是因全球化而丧失就业机会或收入分配恶化的工薪家庭,成为逆全球化的支持者。对他们而言,如果没能得到补偿或救济,自然会对全球化采取集体反对行动。当持有这种观点的公众选民成为社会中的多数时,选票就成了表达自身利益诉求和政策偏好的主要途径。

贸易的收入分配效应显示,全球化会给本国不同群体带来不同影响,一些群体会从中受益,另一些则会受损。如果以经济阶层划分利益得失,则部分中产阶层、劳工阶层以及贫穷劳工阶层是利益受损者。从比例来看,以上三个经济阶层在吉尔伯特的模型中占据了40%~70%的比重。基于庞大的人口规模与地区经济利益的变动,利益受损的经济阶层正在美国的政治体制下发挥着日益重要的作用。

利益受损的经济阶层通过地方经济利益和选举政治,影响了美国的贸易政策。如同美国前众议院议长蒂普·奥尼尔(Tip O’Neill)所述,“所有的政治都是地方政治。”美国生产上稳定的经济地理特征与贸易上稳定的产品构成共同作用,催生了稳定的地区经济利益,并进而在国会形成稳定的贸易政策投票格局。美国因全球化而受损的经济阶层往往从社区层面寻求政策议程的改变,通过地区经济利益的传导机制将其经济诉求反映给这些地区的政治代表。在国会层级,政治代表是基于地理区域的国会议员。因此,选区内经济阶层的利益改变自然会影响相关国会议员政策立场的变化。这也导致美国产生了以州为单位的不同经济利益偏好,以及对待全球化的不同鲜明立场。

在行政机构层级,总统在美国贸易决策中代表着国家利益。因此,总统不同于国会个别议员代表特定利益集团的狭隘诉求,更需要根据整个国家的利益来思考贸易政策。当然,在此基础上,总统也会出于国内政治上的目的而支持特殊的经济阶层,并采取相应的有利于该群体的措施。这与美国选举政治近几十年来所形成的日益稳定的地理分野以及总统选举制度的“选举人团”和“赢者通吃”规则有关。在此背景下,总统不仅需要根据整个国家的利益来思考政策议程,还需要重点关注利益受损经济阶层的政策偏好。

(二)党派利益与美国贸易政策

贸易政策的政治经济学吸收了公共选择理论的研究思想,将经济市场的分析框架移植到政治市场的分析框架中。依据经济学家詹姆斯·布坎南(James M. Buchanan)的公共选择理论,个人主义方法论(methodological individualism)、经济人假设和政治的交换过程是公共选择理论的三个构成要素。政策决策者实际上成为了政治经济体系的内生行动者。他们根据国家目标和自身利益来展开行动,最后使公共政策成为社会各方利益体在“博弈规则”下达成的协议。因此,政策决策者一方面受到国家制度的约束,另一方面也有其自身的偏好和党派属性。

结合美国的政治体制,处于“分权与制衡”框架下的美国政府不仅需要履行宪法所赋予的职责(促进公众福利),还需要考虑自身的政治利益(维持个人及党派利益)。这使得需要平衡公众福利与个人利益的美国政府产生了不同的政策议程偏好。在贸易政策上,具体政策的制定不仅受到特定经济阶层和利益集团的影响,还被添加了政党的特色和标签。政府最终所出台的贸易政策,不仅出自于建立在经济学家的成本—收益之上的效率计量,还是国内不同经济阶层和党派政治力量相互竞争和作用的结果。

党派政治力量的起落对美国政策制定的影响不言而喻。在贸易议题上,并非所有州的政治代表都有鲜明的利益倾向,但他们在国会都有不同的党派标签,通常愿意与其他同事在相关议题上进行合作,以换取其同党派议员在其他议题上的支持。国会中党派分明的投票格局反映了党派因素的影响。党派因素的重要性体现在,当出现“统一政府”时,即美国的立法机构和行政机构由同一个党派控制时,往往更容易通过与贸易相关的重大法案。

概括而言,全球化会影响到一国的收入分配格局,不同的经济阶层对此会有不同的反应,部分中产阶层、劳工阶层以及贫穷劳工阶层是主要的利益受损者。庞大的人口规模与地区经济利益的变动,导致政策制定者在进行贸易决策时,不仅要实现社会福利最大化,还要重点兼顾受损经济阶层的利益诉求。各种力量交织在一起,共同决定贸易政策的制定或选择。最后的结果是,牵涉“党派利益”的政府制定了“次优”的公共政策。这也解释了公共选择理论的一个准则,即“政治理性会引发经济非理性”。

三、案例分析:2009~2021年的美国贸易政策

本节选取2009~2021年间美国经济阶层的利益变动与贸易政策进行案例分析。首先,依据吉尔伯特的阶层模型,统计2000~2020年间美国历年的人口普查数据,考察美国不同经济阶层的利益得失;之后,计算该时间段内各州劳动者人均收入的增速,结合选举政治来论证地区经济利益的改变对美国贸易政策产生的重要影响。在此基础上,再分别考察奥巴马政府、特朗普政府以及拜登政府首年执政期间的贸易政策。

(一)经济阶层与选举政治

全球化改变了美国本土经济阶层的收入分配格局。在2010~2020年间,美国中产偏上阶层、富有及资产阶层的收入占比呈上升态势,而中产阶层、劳工阶层及贫穷劳工阶层的收入占比呈下降趋势。其中,2000~2020年间中产阶层、劳工阶层及贫穷劳工阶层的收入占比分别下降1.6、2.2和1.4个百分点;中产偏上阶层、富有及资产阶层的收入占比分别上升0.9和3.9个百分点。具体到不同执政时期的政府:2001~2008年的小布什政府时期,美国底层和贫穷劳工阶层人口占比均呈现上升态势,中产阶层呈现明显下降态势;2009~2016年的奥巴马政府时期,美国底层和贫穷劳工阶层人口占比整体呈现上升态势,劳工阶层呈现下降态势,富有及资产阶层呈现明显上升态势;2017~2020 年的特朗普政府时期,美国底层和贫穷劳工阶层的人口占比明显下降,劳工阶层和中产阶层变化趋势不明显,中产偏上阶层、富有及资产阶层的比重稳步上升。

2000年以来,一方面,曾占美国人口大多数的中产阶层和劳工阶层正在萎缩;另一方面,富有及资产阶层的人口占比迅速攀升,国家财富的更大份额流向了富有及资产阶层。近20年来,富有及资产阶层与劳工阶层及中产阶层在美国所占的人口比重几乎是此消彼长的关系,劳工阶层及中产阶层收入的增长速度远不及富有及资产阶层的增长速度。美国收入格局的变化趋势反映了自2000年以来国家内部整体经济不平等的加剧。

从地区经济利益变动的视角分析,除了弗吉尼亚州和新罕布尔州以外,自2008年以来,美国总统大选的主要摇摆州都是美国各州劳动者人均收入增速较低的区域。其中,劳动者人均收入增速最慢的前10个州中,摇摆州占据了半壁江山。而密歇根州、俄亥俄州、印第安纳州、宾夕法尼亚州和威斯康星州既是政治上的摇摆州,也是美国传统制造业萎缩的“锈带州”。美国稳定的经济地理特征以及以州为单位的选举制度,使得这些区域对美国政治的影响力不断上升。在 2016 年大选中,共和党人特朗普获胜的重要原因是他赢得了该区域长期支持民主党的宾夕法尼亚州、密歇根州和威斯康星州的选票。在2020年大选中,宾夕法尼亚州、密歇根州和威斯康星州转而重新支持民主党人拜登,是导致其最终胜选的直接因素。

概括而言,在过往的全球化中,美国既有收入分配格局发生了改变,从而导致不同经济阶层的利益得失不同。“失意者”主要是吉尔伯特模型中的贫穷劳工阶层、劳工阶层以及部分中产阶层。同时,劳动者人均收入增速较慢的区域涵盖了大部分选举政治中的“摇摆州”。基于庞大的人口规模和地区经济利益的变动,牵涉党派利益的政府为争取利益受损的经济阶层在政治上的支持,开始逐渐改变其对全球化的立场。

(二)奥巴马政府与“中产阶级经济学”框架下的贸易政策

从经济阶层的利益变动来看,奥巴马执政前美国的收入分配状况已呈现逐渐恶化的态势,中产阶层的人口占比逐步下降,与之相对应的是,底层和贫穷劳工阶层的比重日益上升。这意味着美国部分经济阶层已呈现“阶层滑落”的态势,中产阶层和劳工阶层在美国经济蛋糕中所占的份额不断下降。

概括而言,奥巴马执政初期就开始关注美国利益受损经济阶层的状况,并在执政中后期采取了“中产阶级经济学”框架下的贸易政策。源于全球化下失意者对自由贸易议程的不满,归属于不同党派的政治代表们为获取其政治支持,对全球化的态度也发生了微妙的转变。这也为特朗普执政时期贸易政策的180度转变埋下了伏笔。

(三)特朗普政府与美国贸易政策政策的嬗变

从经济阶层的利益变化来看,奥巴马执政时期美国经济阶层的收入分配状况进一步恶化。劳工阶层和中产阶层的人口占比处于历史低点,其中底层和贫穷劳工阶层人口所占比重更是达到近20年的历史最高点。在此背景下,共和党人特朗普将自由贸易和全球化视为美国出现失业与收入分配恶化等社会经济问题的根源。他认为国际贸易并不是互利共赢,而是“零和博弈”,美国市场是“高度”开放的,其他国家却在隐性地保护本国市场。为了保护全球化下国内“失意者”的利益诉求,以换取他们在政治上的支持,特朗普政府开始调整其贸易政策。

概括而言,从经济阶层的利益变化来看,奥巴马执政时期美国经济阶层的收入分配状况进一步恶化。因此,为获取受损经济阶层在政治上的支持,特朗普政府推行“美国优先”理念,用以结果为导向的“管理贸易”替代以规则为导向的自由贸易,使美国的贸易政策发生了实质性的转变。结合奥巴马政府和特朗普政府时期的贸易政策来看,经济阶层和基于党派利益的共识是导致美国贸易政策发生嬗变的主要因素。

(四)拜登政府以工人为中心的贸易政策

从经济阶层的利益变化来看,尽管特朗普执政时期美国底层和贫穷劳工阶层的收入分配状况得到改善,但劳工阶层和中产阶层的经济利益却几乎没有变化,财富大部分流向富有阶层和资产阶层。在此背景下,满足劳工阶层和中产阶层的经济利益并争取其政治支持,成为两党进行选举竞争的关键。

拜登政府的国务院政策规划司主任萨尔曼·艾哈迈德(Salman Ahmed)与国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)在卡耐基国际和平基金会担任智库学者期间,曾经合作完成一项有关美国经济阶层和外交政策的研究。该研究通过调研三个非沿海州的中产阶级的利益偏好,来研究美国中产阶级的政策诉求,并提出了与之对应的“以中产阶级为中心的外交政策”。该研究的报告首先承认制造业为没有大学学位的人提供了成为中产阶级的最佳途径,然后将问题的关键聚焦于美国贸易政策对制造业工人的影响,最后以美国制造业岗位的不断流失(特别是中西部地区)为结论,认定“美国自贸协定的经济收益并没有被中产阶级的工人家庭所获得”。

概括而言,从特朗普政府倡导“美国优先”开始,美国的贸易政策已发生实质性改变。特朗普政府的“公平、对等的自由贸易”政策和拜登政府的“以工人为中心”的贸易政策,都表明美国的贸易政策正在发生嬗变。尽管民主党和共和党的表述不同,但它们都尝试改变美国贸易政策的落脚点——从自由贸易到公平贸易——以此来保护利益受损的经济阶层。另外,归属于不同执政党的美国政府在面对利益受损的经济阶层的诉求时,提出的解决方案各不相同:特朗普政府采用相对“偏激”的方式,如“退出”和“重新谈判”区域贸易协定;拜登政府则有明显的“内向”倾向,并希望通过多边主义力量来为其“内向”提供支持。经济阶层和基于党派利益的共识,是影响美国贸易政策嬗变的主要因素。

结语

综上所述,美国贸易政策嬗变的逻辑建立在其国内经济阶层的利益变动和特殊的政策决策机制之上。国家的经济利益反映了国内不同经济阶层以及政治代表的利益,政府最终制定的贸易政策是国内不同经济阶层和党派政治力量相互竞争和作用的结果。因此,美国贸易政策的嬗变过程实际上是牵涉党派利益的政治代表为获取受损经济阶层的政治支持而改变其政策偏好的过程。从奥巴马执政时期开始,美国的贸易政策日益关注利益受损的经济阶层,但收效甚微。特朗普就任后彻底改变了美国贸易政策的落脚点,使之从“自由贸易”转向“公平贸易”。拜登政府执政以来的贸易政策基本延续了特朗普政府“公平贸易”的理念。在可预见的未来,无论是民主党政府还是共和党政府,都必须倾听美国利益受损经济阶层的诉求,继续推动照顾其利益的贸易政策。这有可能加剧美国的逆全球化政策趋向。


(孙天昊,中国社会科学院美国研究所助理研究员。本文发表于《美国研究》2022年第4期。)

分类: 全球治理
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