叶薇:“非洲之角局势与中国海外利益”研讨会综述
2022年09月02日  |  来源:大湾区评论   |  阅读量:4026

非洲之角是连接中东、印太和地中海的枢纽,也是“一带一路”倡议在非洲的桥头堡。自2020年11月延续至今的埃塞俄比亚内战(以下简称“埃塞”)使得非洲之角安全局势引起了国际社会广泛的关注。对于中国而言,非洲之角局势不仅关乎红海航线的能源与贸易安全,也关乎中国在该地区经济利益与战略性基础设施的安全。2022年6月20-21日,首届中国—非洲之角和平会议在埃塞首都亚的斯亚贝巴召开。在此背景下,2022年8月16日,由香港中文大学(深圳)前海国际事务研究院主办的“非洲之角局势与中国海外利益”研讨会在校园内召开。

此次研讨会邀请来自高校和企业的专家和学者,从国际局势、外交政策、地区现状和中企实践等方面探讨非洲之角当前的局势与中国海外利益。香港中文大学(深圳)教授、前海国际事务研究院院长郑永年出席研讨会并作开幕致辞,研讨会由前海国际事务研究院博士后研究员叶薇博士主持。

研讨会内容回顾

一、民族国家与非洲政治转型

非洲之角当前的局势应置于民族国家与非洲政治转型的大背景下来理解。香港中文大学(深圳)前海国际事务研究院院长郑永年教授在开幕致辞中指出,二战后非洲国家被动采纳了民族国家形式、照搬了西方的制度,但民族国家是否为最好形式是值得深思的。当今非洲依然处于转型状态,还在探索适合自身的政体形式。

西方的殖民主义给非洲带来了一些表象上的变化,但总体上是失败的。值得反思的是,资源如此丰富的非洲为何还有那么多国家处于贫穷状态?郑永年教授认为,西方在看待非洲时秉承着一种认为欧洲的就是先进、其他地区的就是落后的社会达尔文主义哲学。西方在殖民时代并未约束自身,如今却在发展问题上给非洲设置了种种附加条件,正是这些限制使得非洲发展不起来。

与西方相比,中国的发展模式对于非洲具有特别的意义。中国在非洲的实践本质上是交换,而非西方殖民时期的掠夺。基于自身发展经验,中国在非洲进行了大量基础设施建设和人力资源开发。郑永年教授指出,中国的现代化模式向那些既想发展又想独立的发展中国家提供了现代化的另外一种选择。在从前的发展模式中,加入西方似乎是唯一选择。这种模式带来的问题便是对西方的高度依赖,无法实现内政外交的独立。尽管中国的体制还有许多待改进的地方,但总体上是在短期内实现了独立与发展。因此,中国对于非洲的意义不仅仅是促进非洲发展,还在于中国的发展经验与模式是否能在非洲成功应用。

中国的发展经验与模式在非洲的适用性是一个具有世界性意义的问题。纵观近现代历史,尚未有大国成功处理好发展中国家问题,美国与前苏联均未处理好。如今,中国如何处理非洲的发展问题及其与非洲的关系?这并不是西方鼓吹的地缘政治问题,也不仅仅是经济利益问题,而是需要从制度、经验等各个层面探讨的重要问题。郑永年教授强调,西方将中国在非洲的实践称为新殖民主义,这是西方造出的概念,而我们的学者尚未提出具有解释力的概念来阐述中国自身的实践,这是我们需要做的。

二、内生视角中的非洲与非洲之角

传统国际关系以民族国家为分析单位,以欧、美等中心国家为出发点来认识发展中国家。日益突出的跨国界问题凸显了这种范式认识世界的局限性。以新冠疫情为例,非洲被媒体描述为人类能力最末端的“黑洞”,其自身应对疫情的努力被忽略。南非总统拉玛萨福批评欧洲依然以“父权”态度对待非洲,理所当然地视非洲为欧洲疫苗的灌装点,不重视非洲自身的生产能力。北京大学非洲研究中心主任刘海方副教授指出,在这种中心主义范式下,非洲与非洲之角的问题被简化成了美非关系、欧非关系、中东与非洲的关系,而非洲及其自身的主体性则是缺失的。正是这种缺失使得我们难以全面认识这一地区。

1. 非洲主体视角不能缺失

当前非洲的国际关系诚然有大国影响的痕迹,但增加一个非洲主体的视角是必要的。理解非洲如何认识自身、如何看待自身与其他国家和地区的关系、如何应对国内和跨国问题有助于我们全面认识复杂现象。刘海方副教授以非洲民众如何认知近年来频繁发生的政变为例,展示了复杂现象中的非洲内生因素。民调显示,马里民众支持军队回归政治舞台中心以解决政治僵局。这一非洲主体视角下的内生因素在常见的“大国军事存在”叙事中是缺失的。

刘海方副教授进一步指出,非洲自身的实践对国际安全领域的贡献不容小觑。联合国“保护责任”(Responsibility to Protect, 简称R2P)的原则起源于对卢旺达大屠杀和巴尔干半岛惨案的反思。在这一原则下,国际社会在主权国家未能尽到保护人民免受种族灭绝、屠杀和严重反人类等罪行时,可行使保护责任。“保护责任”的原则在非洲的维和行动实践中得到了贯彻。非盟的“不漠视”(Non-Indifference)原则正是“保护责任”在非洲地区层面的体现。值得注意的是,近年来非洲的安全问题大多是由非洲自己的政治家和外交官活跃于第一线进行首轮维和与促和的努力。布隆迪2015年因为总统第三任期争议引发美西方施加压力给非盟进驻维和,但布隆迪坚持这是“政治、而非族群问题”,并且获得东非共同体的理解和支持,并进而说服联合国和非盟避免军事干涉。这一自主解决危机的实践,可能对于如何解决埃塞当前的问题具有借鉴意义。

2. 非洲之角局势

非洲之角当前最引人注目的安全问题是埃塞内战。埃塞联邦政府称其军事行动为“执法行动”(Law Enforcement),而作为反政府军的提格雷人民解放阵线(简称“提人阵”)则坚称自身没有违宪。此外,苏丹政变与政治过渡,索马里青年党,以及牵动埃及、苏丹和埃塞三国关系的复兴大坝也备受瞩目。虽然美国和沙特等国在积极介入苏丹的政治过渡,但当前苏丹并无明显的领导人,苏丹将如何解决自身僵局有待观望。针对索马里的大选,刘海方副教授指出,值得注意的是青年党原副党魁被任命为负责宗教事务的部长,这或将预示着一种包容性的新政治对话格局。复兴大坝问题此前在美国的介入下呈现紧张态势,引起了国际社会对可能的军事冲突的担忧。非盟后续促成了新一轮谈判,目前埃及和苏丹的表态似乎都在默认大坝既已建成的事实,都强调应该用法理规定下各自用水的比例(以避免位于上游的埃塞予取予夺),军事冲突可能性降低。

3. 埃塞内战

埃塞联邦政府与提人阵自2020年11月起的冲突是族群矛盾激化的结果。占埃塞全国人口34%的奥罗莫人在政治上长期处于边缘位置。2018年,出身于奥罗莫族的阿比·艾哈迈德(简称“阿比”)当选为总理,打破了提格雷人的政治垄断。阿比上台后进行了一系列政治经济改革,解散了以提人阵为核心的执政党埃塞俄比亚人民革命民主阵线(简称“埃革阵”),并推迟了大选,引起提人阵的不满。提人阵后续不顾联邦政府反对举行了地区选举,并袭击了国防军在北部的基地,是为内战导火索。博茨瓦纳大学人文学院讲师陈亮博士认为,埃塞族群问题政治化由来已久,但被埃革阵执政期间的发展所掩盖。在国家统一与分裂问题上,各主要族群的历史叙事不一致缺乏共识,甚至各族群内部也有分歧。

埃塞复杂的族群矛盾与其国家化和现代化进程息息相关。陈亮博士指出,埃塞所罗门王朝不断扩张领土、同化其他民族的“阿姆哈拉化”文明扩张过程中形成了压迫与被压迫的关系和历史叙事。提格雷人在推翻德格军政府的过程中形成了高度动员的强权,并在1994年宪法中保留了对压迫的恐惧,形成了以族群为基础进行区域划分的民族区域联邦制。在这一制度下,分离权为当下分裂埋下隐患,各族群可以以族群身份组建政党,族群身份便成为政治动员工具。阿姆哈拉人在历史上认同埃塞,但这种认同在埃革阵执政后逐渐收缩。在民族区域联邦制下,其反而由于移居其他地区而被当地人视为定居的殖民者,加之经济上的边缘化,发展出受害者心理,转而更加认同本民族。奥罗莫人则一直存在着被压迫而倾向分离的心态和政治力量。阿比上台之后的策略是推行新的埃塞俄比亚主义,联合阿姆哈拉精英,控制奥罗莫人的离心力,通过没收党产和军事行动压制提格雷人。但若想要解决长期存在的族群问题,并稳定非洲之角的局势,意识形态整合、政党整合、经济分配整合和军事手段缺一不可。

埃塞族群矛盾凸显,也影响到外来投资。陈亮博士称,随着工业化的发展,工厂建设、城市规划改变着首都亚的斯亚贝巴和周边奥罗米亚州的面貌。对政府的抗议游行和工业园发展中出现的征地、劳资问题相纠缠,国内不稳定因素蔓延、放大到外商投资经营领域。政局政策变化,中国投资者首当其冲受到影响。东方锐眼风险管理顾问有限公司执行董事郑刚先生则认为,阿比上台后的全面政治动员是全球民粹主义兴起的一个例子,这种动员面临的中长期风险极高。近年来,包括中国在内的外部直接投资明显下滑。

三、中国在非洲之角的海外利益

非洲之角是“一带一路”倡议在非洲的桥头堡。随着中非产能合作的高质量发展,中国先后在这一地区投资建设了港口、铁路和经济特区等一系列重要项目。近年来,全球战略环境与非洲之角内部局势发生了变化,中国在这一地区面临了新的挑战。

1. 非洲之角现状对中国海外利益的影响

非洲之角的地区大国埃塞曾是东非增长最快的经济体,也是新冠疫情期间为数不多保持了经济增长的非洲国家。内战爆发后,埃塞经济增速一度跌至自2017年以来的最低水平。2021年11月,美国宣布取消埃塞“非洲增长与机遇法案(AGOA)”受惠资格,此举削弱了埃塞对外商直接投资的吸引力。埃塞内战对中国海外利益的影响既包含战争本身给中国企业、基础设施和人员带来的安全威胁,也包含由此引发的更大范围的安全与市场风险,这两种风险对不同行业和国家的影响不尽相同。

华为埃塞分公司CEO陈明亮先生指出,埃塞数字领域的主要障碍是基础设施薄弱和人才缺乏。内战爆发以来,埃塞本币严重贬值,政府大幅增加国防预算,其他领域预算相对不足。华为顺应埃塞政府当前鼓励科技创新与数字化的战略,积极推进埃塞数字化转型,自去年来支持埃塞电信发布了移动支付和5G,积极部署移动通信网络,并协助企业和教育领域进行数字化升级。与此同时,华为积极开展ICT大赛、ICT学院、ICT实践中心和人才双选会等公益项目以促进埃塞本土人才建设。

香港浸会大学郭毅博士表示,铁路和轻轨与其他项目最大的不同在于这类资产无法转移、且在冲突中容易成为恐怖袭击的目标。与“一带一路”初期的“投资-建设”模式不同,亚的斯亚贝巴城市轻轨项目的“投资-建设-运营”一体化模式使得企业每天必须面对当地民众。而轻轨覆盖了包含首都市中心最繁忙地带在内的多个人流密集区域,需要长期面对当地复杂的社会环境。自2015年开通以来,轻轨能始终保持着安全运营是极其不容易的。

上海国际商会副会长、上海达之路国际控股集团董事长何烈辉博士则强调了吉布提的独特性对于平衡中企在埃塞风险的重要作用。何烈辉博士指出,吉布提既利用大国驻军保障了自身安全,又有效平衡了大国关系,是东非最安全的国家。作为其邻国埃塞的出海口,吉布提也是我国进入红海和苏伊士运河的航道。埃塞的政策性货币贬值和外汇管制给中企带来了极大的困扰,而吉布提几十年以来实行与美元固定的汇率、且没有外汇管制,给中企资金安全进出非洲之角创造了条件。此外,吉布提还在斡旋包括埃塞在内的东非国家内部矛盾中发挥着微妙的作用。因此,吉布提有望在维护中企在东非利益中发挥更大作用。

2. 当前中国海外利益保护机制的局限


海外利益保护包含常规保护机制和危机应对机制。郑刚先生称,当前中国的海外利益保护体系以政府为主导,缺乏梯次化与精细化的应对机制。在常规保护机制中,外交部负责领事保护,公安部负责警务联络官和维和警察,军队负责维和部队和国际反恐合作,国资委与商务部负责安全警示、指导和培训。在面对危机时,中国传统的应对方式是外交斡旋、调整对外援助或全面撤侨,缺乏危机预防机制。这一宏观体系难以精细化地应对复杂的安全威胁。以埃塞为例,其安全风险并非单一的,而是征地、劳资纠纷、绑架、冲突和战争等各种风险相互交织,难以用单一的方式应对。

四、 海外利益保护:国家、企业与社会

随着中国在非洲之角经济利益日益深厚、当前安全风险日益复杂,重新思考海外利益保护至关重要,面对危机时应做到“留得下、保得住资产、走得了”。与非洲的原宗主国不同,中国与非洲的社会和文化纽带相对薄弱,这也使得中国在非洲的利益格外脆弱。郑刚先生认为,应构建以民间主体打头阵、国家作为后盾的海外利益保护风险梯次应对模式。

随着“一带一路”倡议在非洲的深入,中国与非洲国家的关系不仅仅是国与国的关系,更是中国与非洲当地社会和民众的关系,应重视公共外交在维护国家利益中的作用。作为中国走进非洲的主体,中国企业在重视与当地政府关系的同时,也应注重与基层社会和民众的沟通。以轻轨项目为例,郭毅博士指出与埃塞政府有关部门的良好协作保障了轻轨运营的安全,与立法部门的协作提高了埃塞对中国标准的认可度从而为长远运营奠定了基础。而以平等、尊重的态度与当地员工和民众沟通则加深了中埃双方的互信,同时也有助于塑造良好的国家形象和企业形象。何烈辉博士以吉布提经济特区建设为例,提出了与当地政府合作成立联合警察局,承担社会责任、适度为途经的难民提供人道主义帮助,以及成立安保公司等举措。两位专家均以实例强调了本土化的重要作用。

郑刚先生指出,应建立安全缓冲区以应对复杂的安全形势,尽力做好风险预防、预警和化解,而非仅在危机来临时被动应对。在安保公司之外,应重视风险咨询机构和NGO在海外利益保护中的作用。与安保公司不同,风险咨询机构更多的是提前评估风险、排查安全隐患、制定精细化的风险解决方案。通过NGO提高中国在海外的软实力也是预防安全风险的有效措施。需要注意的是,NGO应与传播有效结合,让当地人知晓中国的实践,而非以国内为目标听众。

五、和平、安全与治理

非洲之角当前的安全挑战是其本土历史、现代化进程、宗教、意识形态和国际环境等多种影响相互交织的结果。刘海方副教授指出,应该以更长远和广阔的视角来看中非关系与中国在非洲之角的实践。从演进历史来看,中非关系在近十年以来愈加复杂,而这种复杂性又与中国面临的国际环境紧密相关。随着中国走进非洲的主体的多元化,中国企业实质上是在与非洲之角当前的各种挑战共同变化和成长,融入当地社会和本土化是这种成长的结果。

刘海方副教授在闭幕总结中进一步强调,分辨出何种东西在时间的流动中延续至关重要,企业家们不同视角的分享表明市场是生机勃勃的,在发展中共存或许是化解危机的最终途径。安全与发展的关联是理解当前非洲之角问题的重要视角,重视这二者之间相互影响、相互制约的关系并进行有效治理是当前非洲实践的方向。香港中文大学(深圳)前海国际事务研究院博士后研究员叶薇博士指出,非洲之角的局势是中企面对的生存环境,广义的安全问题也并非埃塞内战爆发后才出现的。如郑永年教授所强调,要重视市场结构的作用。即便在战争形势下,市场依然是在运行的,如何在非洲之角当前复杂的环境中持续生存和发展是需要思考的问题。

(作者系香港中文大学(深圳)国际事务研究院博士后研究员。)

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