信强 张佳佳:特朗普政府的北极“战略再定位”及其影响
2021年07月29日  |  来源:国关国政外交学人  |  阅读量:2253

2020年6月9日,特朗普签署《保护美国在北极和南极地区国家利益的备忘录》(Memorandum on Safeguarding U.S. National Interests in the Arctic and Antarctic Regions),7月21日,美国空军发布首份长达14页的北极政策,强调进一步强化美军在北极地区的作战优势。这是继2019年海岸警卫队出台《北极地区战略愿景》(United States Coastguard Arctic Strategic Outlook)和国防部出台《北极战略报告》(Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy)后,特朗普政府再次连续就北极问题发布官方政策文件。这一系列政策文件是特朗普政府《国家安全战略》(National Security Strategy of the United States of America)在北极地区的延伸,不但反映了其针对北极局势发展变化的认知和应对逻辑,也标志着特朗普政府对美国既往尤其是奥巴马政府北极政策的重大转变,奠定了特朗普政府北极战略的基调。正如美国国务院发言人在就美国北极战略做简述时所指出的:“我们正在调整北极政策以适应新的现实挑战,即地缘政治的回归。”总体而言,特朗普政府的北极政策从地缘政治竞争的思维出发,体现了其对美国北极“领导地位”遭到削弱的战略忧虑,并试图通过重新定位北极的战略地位,加强与北极地区盟国的合作来牵制中俄两国在北极的发展,借以重塑美国在北极事务中的领导地位。

由于美国身兼北极国家和全球唯一超级大国的双重身份,特朗普政府北极政策体现的“美国优先”理念和应对气候变化的消极态度无疑会对国际社会所关注的北极治理造成严重影响。鉴于此,本文基于特朗普在其任期内发布的北极政策的内容,通过文本分析、比较研究的方法探讨特朗普政府调整北极政策的动因、表现与特点,评估其政策实施产生的影响和遭遇的挑战。

一、 “领导地位焦虑”:特朗普政府调整北极政策的背景

特朗普政府出台的四份北极政策文件中都毫不掩饰其在北极地区的野心,开宗明义地指出要追求在北极地区的领导地位,维护美国在北极地区的战略利益。特朗普政府调整北极政策既是美国国家利益使然,也体现了其担心美国在北极事务中领导地位日渐遭到消蚀的焦虑。造成美国北极“领导地位焦虑”的原因主要在于:美国认为俄罗斯在北极地区“一家独大”、域外国家尤其是中国对北极事务“过分热情”以及自身参与北极事务的能力不足。

首先,俄罗斯不断增强在北极地区的军事存在,引发美国对北极权力失衡的担忧。俄罗斯是首屈一指的北极大国,向来重视北极的战略价值并把关注北极地区作为爱国主义和民族主义问题进行强调,主张在北极事务中发挥主导作用。尤其是乌克兰危机爆发以来,北极日渐成为俄美之间战略博弈的“新边疆”。俄罗斯通过成立北方舰队联合战略司令部、批准新版海洋学说、强化北极基础设施、在北极海岸线建立新的军事基地、“量身打造”适应北极地区的军事装备等措施,持续加强在北极地区的前沿存在。而美国则将俄罗斯定位为全球层面的挑战者和在北极地区最大的竞争对手,加之美俄之间长期存在的结构性矛盾无法解决,战略互信严重缺失,两国之间的“安全困境”也随之不断加剧。在特朗普政府看来,俄罗斯在普京的领导下正采取措施恢复大国地位,并表现出在全球范围内扩大势力的意愿。美国一方面担心双方在其他国际问题上的博弈会在北极引起“战略溢出”效应;另一方面则担心俄罗斯北极力量的持续壮大会引起北极权力失衡,因此美国必须在“必要时争取保持有利的区域力量平衡”。

其次,近年来中国积极参与北极事务,加剧了美国的战略焦虑。特朗普上任后,认为美国在全球范围内的经济、军事甚至科技优势都面临着被中国超越的挑战,故而将中国视为美国全球霸权地位长期的、主要的甚至是唯一的挑战者。2020年5月,白宫发布《美国对中华人民共和国的战略方针》(United States Strategic Approach to the People’s Republic of China),把中美关系定性为战略竞争关系,声称美国过去40年实施的对华接触政策“失败”,接下来将以“有原则的现实主义”(principled realism)为指导原则回应中国构成的挑战。在特朗普执政期间,美国对中国的打压已经从经贸摩擦扩展到“全政府”的“极限施压”,一些政客还不断煽动“全社会”的反华情绪。毋庸讳言,特朗普一系列对华政策调整都服务于维护美国霸权领导地位、遏制中国发展壮大的目标。具体就北极事务而言,特朗普调整北极政策也是在“领导地位焦虑”驱使下防范中国崛起、护持美国霸权的配合性举措。近年来,中国在北极问题上愈发积极,如与俄罗斯共同提出共建“冰上丝绸之路”、出台《中国的北极政策》白皮书、与冰岛共建北极联合科考站等,均令特朗普政府深感不安,使得美国的危机意识逐渐增强。秉持“国家中心主义”(state-centered approach)的特朗普政府不承认北极问题的外部性,也不希望看到任何域外国家染指北极,并由此认定中国的积极态势是对其领导地位的挑战,因此必须要采取行动,稀释域外国家尤其是中国在北极治理中的作用。

再次,特朗普政府的北极“领导地位焦虑”还源于其自身北极实力的日渐衰弱。从横向维度而言,较之于美国在亚太、中东等地区的战略部署,北极地区在美国多届政府的全球战略议程中排位居后,对北极地区的重视程度也颇为有限;从纵向维度而言,与冷战时期相比,美国在北极地区的相对实力优势明显下降,而俄罗斯等国则采取了积极的政策实践,致使美国在北极问题上面临“勉强大国”的尴尬地位。事实上,早在奥巴马政府时期,美国就已经在一定程度上表现出对可能丧失北极“领导地位”的焦虑,2015年海岸警卫队司令保罗·祖康夫特(Paul Zukunft)就曾提醒说,美国在北极地区无法和俄罗斯抗衡,已被俄罗斯甩在身后。特朗普上任后,美国自身北极实力与北极区域主导国家身份之间的错位表现得更为突出。具体来看,海岸警卫队是美国极地舰队的主要供应者和运营者,但根据美国智库传统基金会(The Heritage Foundation)的一份战略调查报告,海岸警卫队仅拥有3艘破冰船,远落后于俄罗斯的41艘,且目前“对北极任务没有自救能力”。2017年10月,美国战略与预算评估中心(Center for Strategic and Budgetary Assessments, CSBA)发布的长篇报告也明确指出,美国海军、空军都缺乏足够的能力来应对日益增长的极地作战、搜救等需求。

二、 “潜在战略竞争走廊”:“美国优先”理念下北极“再定位”

在特殊的地理位置、丰富的资源储备、复杂的大国利益、潜在的战略价值等因素交织重叠的影响下,被称为“国际海运新命脉”、“世界军事制高点”的北极地区正逐渐成为当前世界地缘政治的焦点,进入新一轮的“战略竞争时代”。特普朗上任后,在“美国优先”、“让美国再次伟大”和“逢奥巴马必反”(Anything but Obama)理念的指导下,对此前奥巴马政府的北极政策做出了一系列重大调整,具体而言主要有以下几方面的特点。

首先,从地缘政治竞争角度出发,将北极定位为“潜在战略竞争走廊”。奥巴马政府将北极定位为和平、稳定、无冲突的地区,强调通过国际协调与合作实现北极治理。而特朗普政府则背道而驰,认定俄罗斯和中国对美国霸权的挑战已然导致“大国地缘政治竞争的回归”,而北极地区亦概莫能外。根据这一判断,特朗普政府从地缘政治竞逐的角度重新定位北极,认为北极是扩大大国竞争和侵略的潜在途径,是跨越亚洲、欧洲和北美洲(包括美国本土)等主要持续竞争区域的重要通道。2019年4月,美国海岸警卫队出台《北极地区战略愿景》,将北极定位为“具有战略竞争力的空间”,在地缘战略竞争中的作用日益增大,并特意重申美国在北极地区的领导地位。同年5月,美国国务卿蓬佩奥在北极理事会罗瓦涅米部长会议前发表题为《向北看:加强美国对北极的关注》的讲话,声称北极已成为“权力和竞争的竞技场”,美国也随之进入“北极战略参与的新纪元”。次月,美国国防部出台《北极战略报告》,该报告与蓬佩奥的讲话一脉相承,并将北极明确定位为“潜在战略竞争走廊”(potential corridor for strategic competition),要求确保美国军队在北极这一关键区域的竞争优势。2020年7月,美国空军和太空军首度联袂发布北极战略,提出要加强北极地区的军事力量和相关基础设施建设,以应对中俄威胁并维持有利的力量平衡。2020年8月,美国第二舰队司令安德鲁·刘易斯(Andrew Lewis)中将在于北极地区举行的联合军事演习期间明确指出:“北极是我们国土防御的新前沿。我们的竞争对手正稳步扩大在该地区的军事存在,让我们别无选择,只能加强国土防御能力。”

为保护美国在北极的国家安全利益、维持在北极地区的地缘政治竞争优势,并保持对竞争对手的可靠威慑,特朗普在北极事务中频频挥舞军事大棒。一是增加北极军费投入以更新进入北极的破冰船、战舰等装备,打造北极军事行动之“剑”。2018年8月,特朗普签署《2019财年国防授权法》,批准建设六艘极地破冰船,这与其在《保护美国在北极和南极地区国家利益的备忘录》中提到的建造六艘破冰船的计划一致。在2019年的财政预算中,海岸警卫队获得6.55亿美元拨款,用于建造新一级“极地安全防卫舰”(Polar Security Cutter)的首舰,另有2000万美元专款,以确保其拥有世界最先进的极地装备。二是加强北极军事基地建设,以筑牢北极军事行动之“盾”。美国计划在北极地区部署四个军事基地,并把目光投向格陵兰、冰岛等便于对俄罗斯导弹发射进行拦截预警的地区。2019年8月,特朗普甚至提出“购买”格陵兰岛的动议,被拒绝后又提出在格陵兰首府努克设立美国领事馆。10月,重建的美国第二舰队向北大西洋海域派驻一艘巡洋舰和三艘驱逐舰,把冰岛的凯夫拉维克变成了临时的远程海上军事行动中心,以制衡俄罗斯在北极和北大西洋的活动。这些举措实则就是为美国的北极军事基地建设预做准备。

其次,抛弃北极治理理念,片面强调“美国优先”。奥巴马政府时期,在维护美国战略利益的同时,也非常关注北极地区的可持续发展。在其北极政策和实践中,重心主要投放在解决国际社会在北极地区面临的共同问题,致力于应对北极气候变化、北极环境保护等非传统安全议题。正如2013年出台的《北极地区国家战略》所强调的:“保护北极地区独特的环境是美国北极政策的核心内容。”奥巴马在任期间出台了多个推动保护环境、减低温室气体排放的具体措施,如“气候变化行动计划”、“北极能源开发禁令”等。为呼吁人们关注北极气候问题,2015年奥巴马还亲自到访阿拉斯加,成为第一位进入北极地区的在任美国总统。然而特朗普上台后,将“美国优先”原则奉为圭臬,对以气候和环境问题为核心的北极治理理念和机制嗤之以鼻,其所推行的北极政策对如何应对北极气候变化更是只字未提,转而片面追求北极经济利益的最大化。例如为推动北极能源开发,特朗普一再宣称气候变化是一个“骗局”,并在就职后第二天就颁布“美国优先的能源计划”,明确指出要为美国能源工业松绑,取消对美国能源有害的“气候行动计划”。随后,特朗普政府又指责《巴黎气候协定》对美国形成了“不公平的经济负担”,并宣布退出该协定,将“退群主义”外交政策贯彻到底。2018年1月,特朗普彻底推翻奥巴马离任前签署的北极能源开发禁令,允许美国公司进行北极能源开发,同时拒绝承担国际温室气体减排责任。在北极问题上,特朗普政府可谓将“美国优先”的理念体现得淋漓尽致。

再次,北极政策和实践的重心从主要防范俄罗斯转变为同时防范俄罗斯和中国。在国际社会树立“假想敌”可谓是美国对外战略的传统。自冷战时期直至奥巴马政府时期,美国都将俄罗斯视为北极地区最主要的竞争对手。奥巴马任内虽提出“亚太再平衡”战略,增强了对中国的防范和围堵,但尚未把防御视线延伸到北极地区,而之前美国的北极政策文件中也都鲜有提及中国。特朗普上任后,则将中国政府提出的北极区域合作视为挑战美国北极霸权的战略威胁。美国防部2019年出台的北极政策更是首次将中国列为美国在北极地区的主要竞争对手和防范对象。

在此背景下,特朗普政府担心中俄两国会蚕食和挤压美国的北极安全空间,因此在北极实践中竭力抵制中俄在北极的影响力。例如特朗普政府一再曲解抹黑中国参与北极事务的意图和影响,把中国参与北极治理歪曲为试图在北极地区乃至全球扩大影响力,谋求军事和地缘政治存在,并借机制造对华舆论压力,导致“北极资源攫取论”、“北极威胁论”、“债务危机论”等论调甚嚣尘上。曾担任国防部长特别助理的哈尔·布兰德斯(Hal Brands)甚至断言“在冲突时期,俄罗斯(最终是中国)部队可能威胁美国的北极家园,他们还可能利用北极军事力量来干扰美军在欧洲或亚太地区的部署”。特朗普政府还不断宣扬中国在北欧国家投资旅游业等帮助北欧经济发展的举措是其分化美国与北欧同盟的楔子,试图以此阻碍中国在北极的投资。此外,特朗普政府对“冰上丝绸之路”倡议整体持消极和反对态度,以防止中国扩大在北极地区的“足迹”,与美国展开安全与资源竞争,并为此要求对中国北极投资项目进行严格审查。例如《2020财年国防部授权法案》明文要求完成对中国在北极地区国家直接投资的研究,重点是研究中国直接投资对北极地区国家的影响。这一举措使得中国企业在北极投资变得更加复杂和困难。在剑指中国的同时,特朗普政府也并未放松对俄警惕,并不断加大制裁俄罗斯的力度,以掣肘俄罗斯的北极开发进程。例如特朗普上任后不久便签署通过了制裁俄罗斯、伊朗、朝鲜三国的《以制裁对抗美国对手法案》(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act)。这项法案主要指向的便是对俄罗斯至关重要的能源部门,包括禁止美国企业对俄方占股33%以上的能源项目进行投资,减少遭到制裁的俄油气公司最长融资期限等。受美国制裁的影响,包括埃克森美孚(Exxon Mobil Corporation)在内的许多跨国石油公司被迫停止了在俄罗斯北极地区的经济活动。对此,北极研究所(The Arctic Institute)维多利亚·赫尔曼(Victoria Herrmann)曾明确指出,正是由于特朗普政府的制裁,迫使大多数西方石油公司对俄投资不得不变得异常谨小慎微。

最后,通过联盟战略构建北极合作伙伴关系网络,在北极地区刻意制造美欧与中俄之间的分化和对立。在北极八国中,除俄罗斯外的其他六国都与美国关系紧密,其中加拿大、丹麦、挪威和冰岛更是美国的北约盟国。主要域外国家中,英国、日本、韩国等也是美国的亲密盟友。为实现“通过合作维护美国在北极地区的领导地位、阻止竞争对手单方面改变现行北极治理规则”的目标,特朗普政府打着维护美国和北欧盟国北极安全的口号,拉拢北极域内外盟国构建美国主导下的北极合作关系网络,试图进而形成一个与中俄抗衡的对抗性国际阵营。

就其具体举措而言,一是加强与北欧国家的北极合作尤其是军事合作。例如特朗普上任后美军先后参加了北约在阿拉斯加阿留申群岛和南加州举行的“北极远征能力演习”(Arctic Expeditionary Capabilities Exercise)、“三叉戟接点—2018”(Trident Juncture)、“北极挑战—2019”(Arctic Challenge)等军事演习,旨在熟悉北极作战环境,加强集体威慑的可信度,保证“联合部队能够阻止并在必要时挫败大国的侵略”。另外,北欧五国虽在综合国力方面远逊于美国,但在包括破冰船制造技术在内的极地装备开发和制造领域却遥遥领先于美国。2019年10月,特朗普和芬兰总统绍利·尼尼斯托(Sauli Niinisto)发表联合声明,强调要加强北极合作,尤其是在破冰船技术上的合作。特朗普签署的《保护美国在北极和南极地区国家利益的备忘录》中也专门提出了向北欧盟国租赁破冰船的计划。二是加强与域外盟国的联动,利用域外盟国的力量牵制中俄。特朗普政府对北极域外国家予以“区别对待”,尤其主张与“志同道合”的域外国家加强北极合作。例如在北极理事会正式观察员国中,日本和韩国均是美国盟国,也可谓是美国在北极理事会框架下牵制中国的“暗桩”。2017年,美日韩三国通过了《关于三国合作现状的联合情况说明》,首次明确提出三国将就北极等全球性议题加强合作。在特朗普政府的拉拢下,日本政府进一步推动将北极问题作为加强美日安全合作的新议题,在2019年版的日本《防卫白皮书》中,不仅分析了中国在北极地区的动向,还重点关注中国未来的军事活动是否会涉足北冰洋。又如英国作为美国的紧密盟友和北极理事会的正式观察员,一直与美国在北极问题上进行密切合作,包括为加强对“GIUK缺口”和北大西洋的海上监视,两国一直在利用P-8A反潜机开展联合巡逻行动,联手对抗来自俄罗斯的海上威胁。

三、 特朗普政府北极“战略再定位”的影响

综上所述,特朗普政府对北极战略地位进行了“再定位”,其所出台的北极政策和采取的北极实践根本目的在于维护和巩固美国在北极地缘战略格局中的霸权地位。特朗普政府以地缘政治思维和极端利己主义为依归来处理北极事务,无疑给北极政治带来了一系列重大的负面影响。

首先,激化北极地缘政治竞争和话语权争夺。美国作为北极大国,其在北极的动向可谓牵一发而动全身。随着特朗普政府地缘政治思潮的回归,直接导致美俄在北极地区的地缘政治竞争变得更加激烈。面对特朗普政府的挑衅,俄罗斯自然不甘示弱。2019年9月俄罗斯将驻北极地区的俄军防空部队换装了新型防空导弹系统,并透露新部署的S-400“凯旋”远程防空系统也已经做好投入战斗执勤的准备。2020年3月俄总统普京签署《俄罗斯2035年前国家北极政策基础》,明确指出俄罗斯在北极的活动遭到无端诋毁,而北极地区的冲突风险正在增加,并作好了对特朗普北极政策予以回击的准备。美俄双方的举措无疑将加速在北极地区形成俄罗斯与美欧安全复合体“两极”对抗的格局。同时,在美国的刺激之下,原本按部就班参与北极事务的域内外国家变得更加热衷于提升在北极事务中的话语权。例如加拿大政府于2019年9月10日颁布了新的北极政策——《加拿大北极与北方政策框架》,声称“随着北极环境的快速变化和国际竞争的激增,加拿大必须表现出新的北极领导能力”。为推进这一目标,加拿大政府在2019年度预算中投入超过7亿美元,用于支持未来10年北极地区的发展。2019年8月,德国也出台了新的北极政策指导方针,寻求派遣更多专家和工作小组进入北极理事会,鼓励欧盟和北约对北极安全予以更多关注。

其次,改变北极地区各国权力分布格局。诚如之前所分析,自冷战结束后俄罗斯的整体北极实力便凌驾于其他北极七国之上,其破冰船和北极军事基地数量可谓遥遥领先。但是随着特朗普政府打出在北极增强军费投入和计划建设海外基地的“组合拳”,北极地区各国权力分布的格局很可能会随之被改变。例如,倘若特朗普的北极政策在拜登上台后能够得到延续和落实,那么预计到2029年美国将至少拥有六艘极地破冰船和四个新的北极军事基地。2020年7月,北欧国家发布题为《2020年北欧外交和安全政策报告——气候变化、混合网络威胁、多边主义挑战和基于规则的世界秩序》的报告,公开将俄罗斯与中国视为北极地区的威胁,与美国的立场保持一致。因此,虽然在目前的北极争夺战中美国仍暂时落后于俄罗斯,但特朗普政府所发起的联合盟国的一系列举措,很可能会使加拿大及北欧五国与美国更加密切地联合起来,极大地加深北极地区各国与美国的北极安全一体化进程,最终形成与俄罗斯分庭抗礼的局面。

再次,影响北极气候合作进程,加剧北极环境与气候恶化。北极地区的气候与环境变化本来就不容乐观,作为世界上最大的发达国家和第二大碳排放国,特朗普政府对北极气候变化问题的忽视甚至无视,必然会极大地阻碍北极气候合作进程,加剧北极地区环境与气候恶化的趋势。例如2018年是自1900年北极气温有记录以来的第二个最温暖的年份,呈现出“北极放大效应”(Arctic Amplification),北极海冰范围不断减少,2018年3月测量到的北极海冰中旧冰所占比例已不足1%。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)在其最新报告中着重强调了气候变化对极地地区的巨大影响,并明确警告随着海冰的流失,在短时期内将导致更加极端的天气状况。2019年夏天北极圈甚至出现32摄氏度的罕见高温,瑞典、冰岛、芬兰和挪威多地发生森林大火,美国北极地区也受到气候变化的直接影响。2018年11月23日,由13个美国政府机构编写的《第四次国家气候评估》报告显示,受北极气候变化影响,阿拉斯加水质、鱼类和野生动植物的栖息地以及建筑物、管道基础设施等已经日益劣质化并将持续恶化,超过87%的阿拉斯加原住民社区因受到沿海和河流侵蚀的影响而将被迫搬迁。

最后,妨碍塑造公正合理的北极秩序。北极作为“新边疆”,迄今尚未形成统一的制度安排,“制度真空”颇多,可塑性亦较强。特朗普政府在全球范围内推行单边主义外交,不顾全人类的利益频频退群,破坏北极理事会权威且始终拒绝加入《联合国海洋法公约》,其行径导致的最直接后果是北极法律机制的权威性受到挑战。而特朗普政府在北极地区拉拢盟友,试图建构由其主导的北极地缘政治格局和治理规范,并频频无端抹黑俄罗斯和中国的北极政策实践,亦凸显着排他性和利己性的“冷战思维”,从而势必会加剧分化,甚至诱发“阵营式”对抗,不利于从全人类的共同利益出发塑造公正、公平、合理的北极新秩序。例如在北极航道议题上,美国便屡屡打着“航行自由”的旗号肆意穿越俄罗斯、加拿大等北极国家的领海甚至内水,引发了相关国家的强烈不满。总之,一意孤行的特朗普为了维护美国北极霸权而采取的一系列单边霸凌政策,使得北极治理的实现和北极秩序的塑造变得更为艰困。

四、 特朗普政府北极政策遭遇的挑战

虽然特朗普政府调整北极政策产生的一系列负面影响不可忽视,但是从政策实践层面来看,其北极政策自始至终面临着与盟友存在分歧、忽视软实力维护以及内部阻碍等多方面的挑战,致使其在实践层面难以得到充分的贯彻和执行。

首先,特朗普政府与北极盟友在具体议题上存在不同程度的分歧,是其联盟战略的“软肋”。尽管特朗普政府描绘了与除俄罗斯以外的其他北极六国加强合作、构建伙伴关系网络的美好蓝图,但在实际操作中特朗普政府不但未能解决与其北极盟国固有的分歧,还屡屡因其单边主义政策破坏与盟国的关系,导致与盟国之间的信任危机日益深化。如随着北极航道的经济价值凸显,美国与加拿大在西北航道议题上便争执不休。早在1969年,“曼哈顿”号事件就点燃了美加两国关于西北航道的主权冲突。近年来两国新出台的北极政策都重申各自的立场,互不相让。美国强调西北航道是属于“国际海峡”的一部分,应当适用“航行自由”原则;加拿大则不断强调拥有对北极群岛和西北航道的主权,试图将西北航道划为其内水。“美国优先”的理念也使北欧五国对美国产生了离心倾向。2018年7月,特朗普提出北约盟友应承担更多责任、分担更多经费,引起其他成员的不满,北欧五国遂就协同防御及深化军事合作达成共识,谋求逐步降低对美国的依赖。同时,特朗普政府对欧盟单方面加征钢铝产品关税,给芬兰、丹麦、挪威等国造成了巨大经济损失,使得美国与北欧国家之间的“裂痕”不断加大。2019年8月,特朗普提出购买格陵兰岛的动议,旋即遭到丹麦各方态度强硬的断然拒绝,致使美国与丹麦的关系一度陷入紧张。格陵兰自治区外交部在社交网络则回应称格陵兰资源丰富,欢迎商业领域的合作,但是绝不出卖主权。丹麦首相梅特·弗雷泽里克森(Mette Frederiksen)也对此表示,特朗普想购买格陵兰岛的计划是“荒谬的”,格陵兰岛不会被出售。

其次,特朗普政府的北极政策片面追求硬实力的增长,却忽视软实力的构建和维护,使其遭到国际舆论广泛质疑和谴责,在国际社会不得人心。在过去二十余年间,美国通过关注北极气候变化、保护北极环境迅速提升了在北极事务领域中的软实力,尤其是奥巴马政府推行的一系列致力于北极可持续发展的举措赢得了非政府组织及原住民的认同。但是,特朗普政府却对奥巴马政府的这份“政治遗产”弃之如敝履,使得美国失去了道德高地并处于战略劣势。在第11届北极理事会部长会议上,“因纽特环北极理事会”(Inuit Circumpolar Council)主席詹姆斯·斯托茨(James Stotts)便批评特朗普政府,强烈呼吁不应再争论是否存在气候变化现象,而应该立即实施应对气候变化的战略和行动。芬兰作为主办国也发表主席声明,着意强调了全球合作应对气候变化的重要性。绿色和平组织(Greenpeace)则指责美国退出《巴黎气候协定》是“一次重大误判,特朗普选择了错误的历史方向”。在2019年10月3日举行的欧盟北极论坛上,“萨米理事会”(Sami Council)主席启动了《萨米北极战略:通过伙伴关系、教育和宣传确保萨米人在北极的持久影响力》,从原住民的价值观和利益出发,强调以人为本,对特朗普政府“美国优先”的北极政策针锋相对地进行批驳。而在同年举行的北极理事会罗瓦涅米部长会议上,更是由于美国和其他北极国家在气候变化问题上分歧严重,导致未能通过会议共同宣言,这也是北极理事会自成立以来第一次出现这种异常情况。

再次,特朗普政府北极政策的实施也始终面临着内部的重重阻碍。一方面,北极地理和气候环境复杂,无论是升级北极专用装备、加强北极作战能力还是提升民众北极意识都不可能一蹴而就,需要各方面的长期积累和投入。如美国北方司令部司令特伦斯·奥肖纳西(Terrence O’Shaughnessy)上将就曾指出,美军要应对北极的挑战,不仅要解决舰船的问题,还有复杂的训练与装备短缺问题。对此,海军中将安德鲁·刘易斯也曾直言:“北极与世界其他地区截然不同,需要专门的训练、装备以及一套只能通过投入时间和重复练习来打磨和发展的独特技能。”这意味着特朗普政府的北极雄心与北极实力之间存在着显著差距,显然无法在短期内迅速得到弥合,也难以与俄罗斯进行有力的抗衡。另一方面,州政府和联邦政府在北极议题上亦存在着分歧。在气候变化议题上,尽管特朗普悍然退出《巴黎气候协定》,但美国许多州、城市和企业仍致力于落实该协定。2018年5月,阿拉斯加州出台“阿拉斯加气候变化政策”(Alaska Climate Change Policy),反映了当地政府和民众对于应对气候变化问题的积极态度,与特朗普单纯追求北极经济效益的立场背道而驰。阿拉斯加州作为美国唯一的北极州,却与特朗普政府的北极政策相左,显然不利于其政策的实施与推进。例如在资源开发议题上,特朗普政府的北极钻探政策便遭到了州政府的强力抵制。又如华盛顿州西雅图市议会于2019年9月16日一致投票通过了第31903号决议,旨在阻止该城市与在北极国家野生动物保护区从事租赁或开发油田的任何公司开展业务。

五、 结 语

在特朗普政府执政期间,面对俄罗斯与中国在北极地区积极进取的政策举措,美国日益担心其在北极地区的战略优势和领导地位将遭到侵蚀。在这一“领导地位焦虑症”的驱动下,奉行“美国优先”理念的特朗普政府摒弃了奥巴马政府时期的北极政策,转而从地缘政治而非全球治理角度出发高度关注北极,将北极地区“再定位”为“潜在战略竞争走廊”,并通过加大在北极地区的军事存在、深化与北极盟国的军事安全合作,强化以美国为首的北极伙伴网络,进而防范和抵制俄中等国在北极事务中影响力的拓展。而随着约瑟夫·拜登入主白宫,美国新一届政府的北极战略布局虽然会有所调整,但是为了继续维护美国在北极地区的“领导地位”,拜登政府势必会部分地继承特朗普政府的战略理念,并在很大程度上延续特朗普政府所设定的政策轨道。

尤为值得关注的是,近期发生的苏伊士运河堵塞事件从另一个侧面映射出全球海上航路安全的脆弱性,以及北极航道巨大的潜在价值。2021年3月底,巨型货轮“长赐”号在苏伊士运河搁浅,导致大量船只积压在这条全球最繁忙的贸易航线上,使得全球供应链受阻,并造成了巨大的经济损失。面对此情此景,国际社会寻求替代传统航线方案的意愿变得更加迫切,而具有独特优势的北极航线也自然成为重要的选项之一。例如俄罗斯副总理特鲁特涅夫就对此明确表示,“北极航线可以成为苏伊士运河的替代方案,而且其运输成本还要低于后者”。在全球气候变暖的影响下,随着北极海冰加速消融,北极冰区的通航潜力不断提升,在最佳条件下,穿越北极航线的距离要远远小于绕行好望角和苏伊士运河等传统航线的海运距离。北极航线一旦开通,不仅将有助于缓解传统航线的压力,还可以大幅缩短航行时间、降低航运成本。鉴于此,未来北极航道及北极地区的战略意义势必将进一步凸显,美俄等北极大国也将加快开发利用北极的进程,从而导致北极地区地缘战略博弈的进一步加剧和升级。

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