临时抱佛脚和危机下的“跟随”

粮食危机有效管控的关键在于危机爆发前的积极预防和危机爆发后的精准施策，但整体来看，全球粮食安全的管控能力在上述两方面仍存在不足。

一方面，农业进口国粮食仓储能力薄弱，粮食储备机制有待完善。新冠疫情期间，埃及考虑改变谷物购买方式，增加战略储备、苏丹建立应急粮食储备机制、菲律宾寻求增加大米储备、印尼政府要求加强国内粮食储备、阿联酋总统颁布法律规范粮食战略储备监管等。上述措施虽属于粮食危机管控的政策应对，但政策实施的最佳时间点应在危机发生前而非危机发生后。在危机期间提高粮食储备，既增加财政开支，又影响政策实施的绩效，难以达到既定预期。

对于国家而言，粮食储备属于预防性治理手段，体现了执政者治国理政的战略远见和危机意识。有粮则稳，无粮则慌，充足的粮食储备是一国在疾病、灾害、战争等特殊时期的坚实保障，其作用体现在对国内粮食市场和社会秩序的稳定。但同时，执政者也应认识到，提升粮食仓储量是一种渐进性的策略，而非一蹴而就，是危机发生前的计划防御，而非危机发生后的临时应对，它需要持续性关注和长远性规划，要求国家根据粮食收成科学制定收储政策并定期更新和完善仓储设施。

另一方面，对粮食供需现状判断不准确、国家间信息的不对称和彼此不信任等因素的叠加导致粮食舆情分析滞后。限制粮食出口往往是国家应对粮食危机的惯用手段，但在尚未对国内和国际粮食生产状况进行综合分析的情况下实施的出口限制政策，违背了市场原则，易增加农业进口国的粮食不安全感，会造成社会恐慌。新冠疫情持续蔓延导致多数国家做出非理性决策，当农业出口国采取限制出口等相关政策时，便一石激起千层浪，引起其他国家效仿。因为在执政者看来，国内粮食安全优先于国际粮食安全，在未能详细了解世界粮食供需现状之前，“跟随”是保障国内粮食安全的最佳举措。但这会影响全球粮食市场的良性运转，“有形手”（政府）的直接干预影响了“无形手”（市场）的自我调节，易导致全球粮食供需失衡，造成粮食市场无序发展。

农民和农村总是在国家粮食安全体系边缘

判断一国粮食安全治理的好坏，主要看该国能否保障农村用粮的供给安全和农民等弱势群体是否实现了粮食获取安全和使用安全。

每当粮食危机发生，农村和农民都首当其冲，这主要是因为其经济基础薄弱而造成抗风险能力低。首先，随着农村男性外迁人数上升，农业女性化趋势日益明显，但女性的农业生产能力受限。据联合国粮农组织报告显示，在拉丁美洲及加勒比地区，女性在农业劳动中占比约25%，在东南亚及太平洋区域，该比例超过40%，在南亚和撒哈拉以南非洲，该比例近50%，且该区域许多国家的比例远高于50%。但女性在农村的耕地占有量少，缺少改善农业生产环境的资金和技术等资源，加之受教育机会有限，导致她们通过农耕获取的收入较低，从而削弱其粮食安全的保障能力。

其次，城市化和工业化对一国经济发展的吸引力远大于农业，使得农业用地让位于城市或工业用地，一些城市建筑已成为诸多村庄的地标，同时农业用水也受城市或工业用水的挤压，造成农业发展动能不足，制约农村和农民经济收益的提升，使其处于粮食危机的风口浪尖，这在中东、非洲等发展中地区表现得尤为明显。

在粮食产业链上，农村是人们所需食物和其他供给的来源地，农民是粮食的直接生产者，但农村和农民却长期置于国家粮食安全体系的边缘。事实上，部分国家的粮食安全是一种“虚假性安全”，其背后是农民贫困和农村落后。真正的粮食安全应该是在确保农村发展、保障农民生活水平的基础上，能够使农村和农民真正成为粮食补给地和供给者，以实现粮食安全的可持续化。

小麦、玉米、大米，主粮安全仍然薄弱

小麦、玉米、大米等三大主粮是保障各国粮食安全的关键，也是危机防控期间农业出口国对外限制和农业进口国扩大进口的主要农作物。综合来看，影响主粮安全的因素共包括三个方面。

首先，在粮食生产方面，自然和经济因素的叠加制约主粮产量的提升。气候变化是影响农业生产的重要因素。据世界气象组织报告显示，2015-2019年是有记录以来最热的五年，其中地表和海面平均气温比前工业化时期（1850-1900年）分别高了约1.7℃和0.8℃，比2011-2015年分别高了约0.2℃和0.13℃。气温持续升高加剧全球气候变暖和海平面上升，进而加速地表水蒸发和降雨量减少，削减了农业灌溉用水。此外，气候变化诱发的热浪、干旱、蝗虫等次生灾害也是限制主粮产量增加的主要障碍。这从2019-2020年肆虐东非、中东、南亚的蝗灾重创多国农业生产中便可管窥。而从经济效益来看，经济作物创造的利润普遍高于粮食作物，部分发展中国家为提高农产品出口创汇能力，往往选择扩大经济作物的耕种面积，但在主粮尚未自给的前提下，这种做法实际上是本末倒置，无疑将加重粮食不安全。

其次，在粮食使用方面，生物能源的推广和饮食结构的调整消耗了部分主粮。在全球能源构成中，生物能源约占73%，其产量从2007年的600亿升增加至2015年的1300亿升，国际能源机构估计2020年达到1400亿升。玉米等粮食作物是生产生物能源的主要资源，生物能源需求的增加影响了民众的粮食获取量。例如，从2000年到2011年，世界粮食消费量年均上涨1.8%，其中有1/3用于美国的生物能源生产。

诚然，生物能源的推广与使用有助于实现能源多样化，但在生物能源逐渐成为全球能源发展主流的同时，也助推玉米等粮食价格的提升，增加了农民的购粮负担。另一方面，人民生活水平的提升带动饮食结构的改变，促使饮食偏好转向肉、蛋等富含高营养值的农产品。但家禽养殖需要玉米等粮食作饲料，造成动物与人“争抢粮食”，增加了粮食供应压力。此外，上述两方面也存在一种恶性传导，即生物能源的发展—玉米等粮食价格上升—养殖业农民购买饲料成本加重—抬高肉、蛋等农产品价格—穷人膳食营养得不到保障。

最后，在粮食获取方面，主粮进口渠道较为单一。对于中东、非洲等多数发展中地区而言，粮食进口是地区国家保障粮食供给的路径之一，也是比实现粮食自给自足更容易的一种方式。因为相比于后者，前者只需满足农业进口国有资金和农业出口国市场开放等两个条件便可实现。但在危机时期，粮食进口的功效显著下降。从此次疫情可以看出，部分发展中国家尚未扩展粮食进口市场或一半以上的主粮进口依赖于一个国家，降低了疫情期间的风险化解能力，使得其粮食安全处于危机边缘。

在相互依赖的全球化时代，粮食安全问题的外溢性日渐增强，一国的粮食政策将可能影响域外国家或地区的粮食安全。因此，国家间需确保粮食信息的对称性，一国粮食政策的制定应基于对本国粮食的供需情况和地区与全球粮食安全形势的综合考量，防止由国家的非理性判断而导致全球粮食供需矛盾的产生。同时，联合国粮农组织等非国家行为体作为全球粮食安全治理的重要参与者，应积极推进南南粮食安全合作和南北粮食政策沟通，以期通过国家和非国家行为体的共同参与和协商治理，实现全球粮食安全的可持续化。

（张帅，上海政法学院政府管理学院讲师。本文仅代表作者本人观点，不代表本平台观点。）