“瓦森纳安排”转向,技术打压中国?
2021年07月14日  |  来源:海国图智研究院  |  阅读量:5987

2019年12月,国际多边主义出口管制体系的重要协定“瓦森纳安排”进行最新一轮修订,在“电子产品”类别中,新增对计算光刻软件和大硅片切磨抛技术的管制。随后,基于此次“瓦森纳安排”修订,美国工业安全局(BIS)对其《出口管制条例》(EAR)及《商务部控制清单》(Commerce Control List, CCL)进行修改,于2021年3月29日正式生效。事实上,自2019年以来,包括华为、海康威视等中方企业多次受到美国商务部工业与安全局(BIS)的管制和制裁,聚光灯往往对准BIS《出口管制条例》(EAR)中的“实体清单”,然而,为BIS制裁中方企业提供系统性支撑的“瓦森纳安排”却关注较少。回顾“瓦森纳安排”的发展历程,将有助于一窥美国主导下国际多边出口管制制度,更好地理解当今中美科技战中,美国“出口管制大棒”的内涵和政策动机。

冷战后:构建以发达国家意志为主的国际技术优势体系

“瓦森纳安排”的全称是《关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳安排》(The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies),其前身是冷战时期对东西阵营进行贸易管制的“巴黎统筹委员会”。冷战结束后巴统解散,世界主要的工业设备和武器制造国为防止恐怖主义组织获取核心武器与敏感技术,于1995年12月荷兰海牙和平宫正式签订“瓦森纳安排”,并于11月1日起实施至今。时至今日,参与国包括美国、英国、日本、俄罗斯、印度等42个国家。

作为一个旨在控制常规武器和高新技术贸易的多边出口管制制度(Multilateral Export Control Regimes, MECR),“瓦森纳安排”涉及的技术管制范围广泛且细分明确,在军用技术上,涵盖武器设备及作战平台等22类;在军民两用技术上,包括先进材料、电子器件、导航与航空电子仪器等9大类。出口管制清单上的技术与中国核心技术发展战略大量重合,如在《国家中长期科学和技术发展规划纲要2006-2020》中提出的核心电子器件、高端通用芯片及基础软件、新一代宽带无线移动通信、高档数控机床与基础制造技术、大型飞机、高分辨率对地观测系统、载人航天与探月工程等16个重大技术专项都在瓦森纳的出口管制清单中。技术封锁使中国在发展技术的历程中更多只能依靠自身的研发与创新。针对新兴技术的发展,“瓦森纳安排”的技术管制范围也随之更新,2019年12月,可转为军事用途的半导体制造材料被纳入到管制范围内。这使中国半导体企业在进行国际市场采购中受到各国出口管制机构更为严苛的审查与控制。

“瓦森纳安排”机制的运作,基于成员国对《两用货物和技术清单》和《弹药清单》等出口管制清单的遵守、定期的信息通报以及协商一致的核心技术出口决策。该机制对于塑造国际和平与安全格局,构建以发达国家意志为主的国际技术优势体系,影响国际力量的平衡发挥着重要作用。

中美科技战背景下:“瓦森纳安排”制度目标的转向

2019年12月,“瓦森纳安排”进行最新一轮修订,针对于半导体制造产业,新增对半导体核心光刻工艺研发至关重要的计算机光刻软件,和12英寸(300mm)硅片切磨抛等方面的半导体基板材料技术的出口管制。那么,这一轮修订背后体现了其制度目标的什么重大变化?

因新科技革命所带来的重大变革,全球战略竞争从重视军事实力的地缘政治时代渐渐转向聚焦创新的技术政治时代,新美国安全中心提出,技术领导力(国家发明、创新和部署技术以进行经济竞争并确保其利益的能力)成为当今国际战略竞争的重心之一。2020年4月,美国国防部国防创新小组(DIUx)发表《为中美"超级大国马拉松"做准备》报告,提出技术和创新是中美之间超级大国竞赛的核心制胜要素,美政府高层已形成"以对抗为主线"的对华战略共识。但鉴于中国在国际产业链体系的深度融入,采取单纯的“去中国化”策略不切实际,合作式竞争(Cooperative rivalry)将成为中美技术竞争格局下的主基调。

为争夺新兴技术发展优势与国际权力主导权,发达工业国倾向于通过所谓的技术多边主义,联合塑造符合其利益的新技术规则与标准。作为国际出口管制体系中的核心环节,“瓦森纳安排”无疑是发达工业国控制技术输出、巩固技术优势最好的制度工具之一。其目标逐步由军事技术战略安全转向新兴技术优势竞争,而出口管制范围也超越了敏感军用技术的限制,扩大至新兴技术竞争焦点的半导体与芯片制造、网络技术安全等。

基于半导体产业在当今技术竞争中的重要性,该产业竞争是当前中美科技战中的核心交锋之一。新美国安全中心(CNAS)于2021年1月13日发布智库报告《掌舵:迎接中国挑战的国家技术战略》(Taking the Helm: A National Technology Strategy to Meet the China Challenge),于美国国家技术战略的政策建议中提及:重新确定出口管制的目标,针对中国半导体制造设备(而非芯片)与盟友和伙伴国家合作,制定多边出口管制政策。既能避免中国政府的产业扶持所带来的竞争劣势,又可从中国芯片市场中获得巨额利润。同时,该目标将削弱中国芯片实现自主制造和创新的动力及条件。该报告警示,中美科技竞争中,美方或将出口管制视为战略性竞争工具。

评估对中国的影响

首先,美国作为“瓦森纳安排”的主导国,通过运用联盟内的话语权以及规定的协商机制,可以对参与国向中国的技术出口进行干预与阻止。比如,2004年捷克共和国ERA公司与中国关于“维拉-E无源雷达”的交易,2006年意大利阿卡泰尔阿莱尼亚航天公司与中国关于意大利卫星技术的收购,均迫于美国的压力而以失败告终。蒙特利米德尔伯里国际研究所(MIIS)发布的报告《向内看和向外看:了解中国没有加入瓦森纳安排》指出,中国现今依旧被排斥在“瓦森纳安排”外,重要原因之一正是美国的反对。美国在国际技术体系中的管辖优势将造成中国在国际技术贸易与合作中受阻。

其次,出口管制清单需得到参与国的一致同意。虽然各国可以自行决定技术管制的出口审批,但出于公平性的要求,若近三年内任何成员国曾拒绝过该技术出口管制,相同技术在他国的出口审批中将受到较大限制。除此之外,成员国间设置了频繁而对外保密的信息交流机制:一般信息交流程序中,各国汇报公司组织采购行为、国家出口管制政策变动;两用技术信息交流程序中,规定成员国每年两次汇报所有因“两用物项和技术清单”上而拒绝审批的出口许可具体详情,“敏感及非常敏感清单”上的物项更要在一个月之内进行通报。因此,参与国在披露与控制核心技术出口上具有强协调性,或将对中国的崛起构筑起严密的技术壁垒。但一致性决议也使“瓦森纳安排”缺乏灵活性。单一国家的反对将对技术控制解禁或技术管制条例增补产生重大影响。

最后,西方发达国家愈加重视“瓦森纳安排”的战略地位,对其制度的完善将使中国引入技术的难度加大。2021年荷兰国家关系研究所在《在高技术问题上与中国打交道——美国、欧洲和志同道合国家在变化地缘政治格局中的观点》报告中指出,“瓦森纳安排”应灵活调整组织形式,增加透明性以适应新兴科技发展的速度,并用于欧美对华的技术协调。该智库提出在“瓦森纳安排”机制内部形成处理相应技术管制的小机制,以生产该关键技术的国家组成机制内小联盟,实现更灵活的技术管制。若采取此种机制,则机构内信息沟通协调的透明度以及应对速度将极大提升,在一致性原则上的运用也将使关键技术审核机制趋于严格。中国曾广泛使用间接引入落后核心技术的方式,比如中芯与比利时微电子研究中心(IMEC)合作收购二手的AMS芯片制造机的案例或许将不复发生。若制度升级成功,“瓦森纳安排”对于中国的技术封锁能力将成倍增强,对中国科技发展与国际技术合作产生消极影响。

结语

总结来说,国际格局经历重大变化的背景下,作为国际多边出口管制体系的重要机制,“瓦森纳安排”出口管制目标的转向,相较于最初“该技术存在潜在军事转化性,会威胁军事安全”的声明,如今更体现出的是发达工业国家为巩固技术竞争优势以获得长期的技术垄断利益的本质。该机制下出口管制的对象范围,由伊拉克、伊朗和利比亚等国家,向更具备挑战西方技术优势的中国扩散。与此同时,“瓦森纳安排”升级的制度安排和技术管制范围,也将对中国的技术发展造成更大的压力,中国应加倍重视自主创新的战略思考。

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