阿联酋奉行对冲战略的动因

阿联酋建国后赶上国际高油价，积累了可观的石油美元，展开了卓有成效的经济外交。同时，由于阿联酋是个新成立的酋长国，领导人很少受历史包袱的影响，更容易推动经济和社会改革，故需要稳定的外部环境。冷战结束以来，阿联酋是中东地区经济转型较为成功的国家之一，其改革力度超过了20世纪80年代的科威特、90年代的阿曼和21世纪初的卡塔尔，从依靠地租经济转向发展航运业和金融业，从传统能源到开发民用核能和太阳能，从建设高科技城到研发火星探测器。阿联酋经济多元化发展战略给国家带来了活力，2019年其国内生产总值仅次于沙特、土耳其和伊朗，居中东第四位；人均国内生产总值约4.3万美元，仅次于卡塔尔和以色列，居中东第三位，进入全球高收入国家行列，科技与军事实力大幅提升，成为中东地区不容小觑的经济、科技和军事强国。

2018年以来，阿联酋外交政策出现调整，如重新向叙利亚派驻大使、支持巴沙尔政府恢复在阿盟的席位；暂停在也门的军事行动；在利比亚冲突问题上退居二线，乐见俄罗斯和埃及制衡土耳其。2020年8月，阿联酋宣布与以色列实现关系正常化，同时向伊朗提供抗击新冠肺炎医疗援助，进一步体现出阿联酋外交政策的灵活性，从战略进攻转向战略守成。

阿联酋奉行对冲战略具有深刻的国内、国际原因：第一，国家脆弱性是新时期阿联酋奉行对冲战略的国情因素。1968年英国在苏伊士运河以东地区结束殖民统治后，阿联酋于1971年宣告成立，卡塔尔和巴林拒绝加入酋长联合体，使原来设想的“九兄弟”联盟变成了“七兄弟”联盟。阿布扎比和迪拜将财富分给其他弱小酋长国，才勉强安抚了其他几个酋长国，形成了脆弱的“阿联酋”国家认同，从“邦联制”变成了“联邦制”，联邦政府负责国防、外交、移民、司法、公共卫生、国籍、通讯和教育事务。阿联酋拥有中东地区特殊的政治体制。它是建立在部落酋长制基础上的联邦制国家，1972年独立时，该国人口仅有34万；再加上处于沙特、伊朗和伊拉克等地区大国的夹缝中，具有天然的脆弱性。海湾地区一直是地区内外大国博弈的焦点，两伊战争、海湾地区的油轮战、伊拉克吞并科威特、“基地”组织和“伊斯兰国”兴起、穆兄会分支机构向阿联酋渗透、巴林与也门发生“街头政治”,以及美国与伊朗围绕核问题剑拔弩张等，都使阿联酋存在严重的不安全感。对于阿联酋来说，“选边站”更容易引发第三国的敌意，甚至沦为大国地缘政治斗争的牺牲品。

第二，领导人决策风格是新时期阿联酋奉行对冲战略的决策因素。一般来说，政治制度（集权政府与分权政府）、领导人对外交政策的兴趣（统领型与撒手型）、决策的时代背景（战争时期与和平时期）、执政风格（小集团决策模式与公开辩论模式）等，决定了领导人在对外政策中的作用。根据阿联酋1996年颁布的“永久宪法”，联邦政府在外交事务上具有专属的立法和行政管辖权，即外交决策主要是在联邦层面。

阿联酋实行总统负责制，任期五年，经重新选举通过后可以连任，没有固定任期限制。其最高权力机关是由7个酋长国的酋长组成的联邦最高委员会（Supreme Council），联邦总统和联邦副总统都由这一委员会从委员会成员中选出。现任总统哈利法·本·扎耶德·阿勒纳哈扬（Khalifa Bin Zayed Al-Nahyan）于2004年11月继任阿布扎比酋长，随后当选为阿联酋总统。迪拜酋长穆罕默德·本·拉希德·阿勒马克图姆（Mohammed bin Rashid Al Maktoum）任联邦政府总理、副总统，兼任国防部长。

阿联酋外交决策权高度集中，外交政策很大程度上是由总统决定的。该国外交政策的发展可大致分为3个时期，即2004年前的扎耶德·本·苏丹·阿勒纳哈扬（Zayed bin Sultan al Nahayan）时期（简称“扎耶德时期”）、2004~2014年的哈利法·本·扎耶德·阿勒纳哈扬时期（简称“哈利法时期”），以及2014年哈利法中风以来其弟弟穆罕默德·本-扎耶德王储时期（“穆罕默德时期”）。三任领导人个性特点不同，面临的国内、地区形势不同，所以在具体外交政策取向上有重大区别。2010年底阿拉伯剧变后，哈利法更主张“积极进攻”和“以暴制暴”，所以执行“制衡威胁”战略；阿布扎比酋长穆罕默德更有韬略，在使用武力、干预地区事务中更有节制，更主张克制、迂回和以柔克刚。在穆罕默德领导下，阿联酋政府宣布2019年为“宽容年”，邀请梵蒂冈教皇弗朗西斯一世访问阿布扎比，与爱资哈尔大伊玛目艾哈迈德·塔耶伯举行宗教对话。

第三，推进经济多元化发展、打造竞争型知识经济的改革任务是阿联酋奉行对冲战略的经济因素。阿联酋对外实施对冲战略旨在为国内政治和经济改革营造良好的环境。进入21世纪，阿联酋政府大力推进多元化发展战略，重视发展以信息技术为核心的知识经济。2010年，阿联酋政府发布了《阿联酋2021年愿景国家规划》（UAE Vision 2021 National Agenda），旨在打造以创新为基础的竞争型知识经济。2014年，阿联酋政府发布了《国家创新战略》（National Innovation Strategy），该项战略计划在7年内推动可再生能源、运输、教育、健康、技术、水、太空七大领域的创新，使阿联酋成为世界上最具创新的国家之一。2017年，阿联酋政府制定了《阿联酋第四次工业革命战略》（UAE Strategy for the Fourth Industrial Revolution）并成立了专门委员会，旨在建立一个有竞争力的国民经济体系，以知识、创新和未来为导向，以综合物理、数字和生物技术应用为基础。为了推进相关发展战略，阿联酋政府提出打造“更灵活主动”新政府的目标。2020年7月5日，阿联酋联邦政府通过新一轮重组决议。联邦政府计划在未来两年内关闭50%的政府服务中心并转换成数字平台，同时将约50%的联邦机构整合或在各部委之间合并设立新政府部长职位。

为实现上述发展规划，阿联酋开展了更广泛的国际合作。2020年，在韩国的帮助下，阿联酋启用了阿拉伯世界第一座民用核电站——巴拉卡（Barakah）核电站，还将建设一座光伏发电站、一座垃圾和太阳能发电相结合的发电站。通过与以色列关系正常化，阿联酋可以铸剑为犁，将埃及的苏伊士运河走廊和丰富的劳动力资源、沙特的石油与充沛资金，以及阿联酋的商业枢纽地位同以色列的高科技优势有机结合，构建以色列特拉维夫——埃及苏伊士运河经贸走廊——沙特工商业新城（NEOM）——阿联酋迪拜的跨中东商业版图。

第四，应对油价下跌和经济增长低迷是阿联酋奉行对冲战略的财政因素。2000~2006年，阿联酋的年均国内生产总值增速达到了8.4%。但受全球金融危机影响，阿联酋的国内生产总值从2008年的3 154.75亿美元骤减到了2009年的2 535.47亿美元，2009年其国内生产总值增长率为-5.24%。2009年以来，阿联酋经济开始恢复，2010~2014年国内生产总值年均增幅约5%；但后续受到2014年开始的国际能源价格持续下跌及财政支出削减的影响，阿联酋最近几年的经济增长速度在不断放缓。根据阿联酋中央银行的数据，受增值税影响逐渐消退、迪拉姆升值、能源价格下跌、租金下降等因素的影响，2018和2019年，阿联酋非石油产业经济增速分别为0.7%和1%，低于石油行业经济增速2.5%和3.4%的同期水平。

阿联酋政府一直实行经济多元化发展、扩大贸易和增加非石油收入在国内生产总值中比重的战略。但迄今为止，阿联酋经济对石油资源依然存在较大的依赖性，非石油产业经济增速仍呈现波动，使得有“土豪”之称的阿联酋隐忧浮现，不得不在对外政策上开源节流，避免树敌过多。据世界银行预测，2020年阿联酋国内生产总值将下降6.3%，人均国内生产总值缩水7.6%，财政收支差额为-8%。国内财政状况的恶化和国际油价下跌，使阿联酋赖以生存的经济杠杆丧失效力，不得不通过外交层面的“止血”来维护政治和经济稳定。在阿拉伯与以色列关系问题上，阿联酋一直谨慎地支持阿以和谈；曾和其他海合会国家一起，拒绝取消对以色列的主要抵制措施，在公开场合仍然坚定支持巴勒斯坦事业。阿联酋宣布与以色列实现关系正常化这一外交举措，是2010年中东剧变后阿联酋外交政策的重大调整，为调整其国内产业结构以应对低油价“常态化”情势。

第五，阿拉伯剧变后阿联酋外交乏善可陈是其奉行对冲战略的国际因素。为应对突如其来的中东乱局，阿联酋与沙特结成攻防联盟，两国步调一致，介入中东地区几乎所有热点事务。阿联酋主动谋势、以攻为守，影响力从西亚拓展至东非、东地中海、北非甚至是巴尔干地区，表现出强硬和咄咄逼人的特点，伊朗领导下的什叶派抵抗联盟（伊朗、胡塞武装、伊拉克什叶派武装组织、黎巴嫩真主党等）、土耳其领导下的亲穆兄会联盟（土耳其、卡塔尔、利比亚民族团结政府）、俄罗斯领导下的反美联盟（俄罗斯、叙利亚巴沙尔政权、伊朗和土耳其）均成为阿联酋防范和制衡的对象。

其一，在中东政治事务中，阿联酋在卡塔尔外交危机中持强硬态度，对卡塔尔与土耳其为伍、暗地支持以穆兄会为代表的政治伊斯兰力量极为不满，故采取打压态度，对穆兄会在阿联酋分支机构——改革党（Al-Islah）的暴恐活动保持高度警惕。穆兄会代表人物尤素夫·盖尔达维（Yusuf Al Qaradawi）和利比亚最著名的伊玛目阿里·萨利比（Ali Al Salibi）长期在卡塔尔定居，引起阿联酋的强烈不满。

其二，在中东安全事务中，阿联酋军事介入叙利亚战争、一度强硬地要求推翻巴沙尔政权，参与针对也门胡塞武装的军事行动，支持利比亚哈利法·哈夫塔尔（Khalifa Haftar）将军领导下的利比亚国民军对抗政治伊斯兰力量——土耳其和卡塔尔支持的民族团结政府，在厄立特里亚阿萨卜（Assab）部署军事基地，制衡土耳其在索马里首都摩加迪沙部署军事训练基地。阿联酋还积极充当美国在海湾地区的代言人，反对伊朗推动核计划并试射弹道导弹，反对伊朗插手阿拉伯世界内部事务，成为美国遏制伊朗的“排头兵”。

其三，阿联酋以经济援助为杠杆，培养代理人，影响埃及、约旦、伊拉克和摩洛哥等国的国内局势，构筑反伊朗、反穆兄会国际统一战线。2018年，阿联酋向42个国家支出超过285亿阿联酋迪拉姆（约合77.6亿美元）的官方发展援助，占国民总收入的比率为0.93%，连续六年超过联合国制定的发达国家官方发展援助占国民总收入0.7%的标准。阿联酋还建立了一批具有国际影响的对外援助和慈善机构，如阿布扎比发展基金会（Abu Dhabi Fund for Development）、阿联酋红新月会（Emirates Red Crescent Society）、扎耶德慈善基金会（Zayed Charitable Foundation）等。阿联酋成立对外援助协调办公室（Office for the Coordination of Foreign Aid）后，通过能力建设、信息共享等方式促进各捐赠组织之间的合作。2013年埃及穆尔西总统被废黜以来，阿联酋一直是埃及最大的援助国。2015年，阿联酋对外援助额攀升至世界第六位，在非西方国家中位居首位。

阿联酋利用军事干预和经济援助双重手段影响地区形势，应对以伊朗为代表的什叶派政治伊斯兰、以土耳其为代表的逊尼派政治伊斯兰、以“伊斯兰国”和“基地”组织为代表的恐怖主义，以及以俄罗斯为代表的反美联盟等力量构成的多重挑战。阿拉伯剧变十年来，阿联酋外交政策从以往非对抗的温和形象转向强硬态度，甚至不惜以军事介入的方式卷入地区冲突，但伊朗领导下的什叶派“抵抗联盟”和土耳其领导下的逊尼派亲穆兄会联盟未受到根本性削弱。除干预巴林街头政治取得成功外，阿联酋等“阿拉伯联军”干预也门成为“烂尾工程”；伊朗并未屈服于美国的压力；卡塔尔依旧和土耳其亦步亦趋；叙利亚巴沙尔政府巩固了在国内的统治，收复国内绝大部分城市；利比亚民族团结政府在土耳其的支持下成功解围。阿联酋插手地区事务，加大了财政压力，但没有提升预期的影响力，甚至破坏了阿拉伯剧变前阿联酋和平、温和的国家形象。阿联酋“威胁平衡”政策代价高昂，未能塑造有利的权力关系、消除安全威胁。在中东大变局背景下，阿联酋领导人审时度势，以对冲战略代替以往的制衡战略，其背后是国情因素、决策因素、发展因素、财政因素和国际因素共同作用的结果。通过对外战略调整，阿联酋期望适应新的地区安全形势和国际经济形势，为打造阿联酋发展模式、成为地区和平与繁荣的“绿洲”营造良好的内外部环境。