作为本文所建议的基准贫困线（见第六部分），图10对比了3.2美元和收入中位数60%贫困线下，贫困缺口及其财政支出和社会保障与就业支出占比。在绝对贫困线下，1978年的贫困缺口为4146.92亿元，下降至2017年的982.32亿元，财政支出占比从1978年的366.25%下降至2017年的0.57%。社会保障与就业支出占比从2007年的57.31%下降到2017年的3.99%。相反，相对贫困缺口从1978年的40.98亿元上升到2017年的19677.26亿元。与之对应的财政支出占比从1978年的3.62%上升到2017年的11.40%。如果欲在2017年消除相对贫困，所需要的财政转移在社会保障与就业支出中的占比高达79.95%。

可以看出，当扶贫战略转型至相对贫困时，扶贫任务将变得十分艰巨，尤其是相对贫困还在上升的过程中，很难依靠政府转移支付来应对。除了财政负担问题，其他与转型相关的挑战还包括：①如何确定相对贫困标准。例如，究竟是基于消费还是收入数据来划定贫困线？是使用中位数的40%、50%还是60%？全国使用同一条相对贫困线还是单独划定城乡相对贫困线，抑或各省份使用自己的相对贫困线？②中国增长尽管无法继续以往的高速度，但5%—6%的增长也会带来绝对贫困的不断下降，其累积减贫效果将非常显著，可以继续为全球减贫、实现SDGs做出贡献。但在使用相对贫困标准、中国无法减缓贫困的情况下，将面临如何在国内外宣传中国减贫成就的难题。③世界上绝大多数国家仍然使用、主要国际机构正在并将继续使用绝对贫困标准，使用相对贫困标准，意味着后续的中国反贫策略如何与联合国的可持续发展议程相衔接的问题。④长期以来，中国的农村贫困由国务院扶贫办负责，城镇贫困由社会保障部门负责。2020年后，农村和城镇减贫究竟是放在一起，还是分开。分开与政府大力推进城乡一体化背道而驰，但合并将面临城乡社会福利并轨与对接的问题。

六、总结与政策建议

1978年改革开放以来，中国GDP以年均接近10%的速度持续增长了40年，迅速成长为世界第二大经济体，这是人类文明史上从未发生过的重大事件，与此同时，中国也是世界上减贫最为成功的国家。尽管人口基数庞大，资源匮乏，城乡分割严重，早期发展水平非常低，但快速的经济增长使几乎所有群体的收入都有所提升，加上各级政府和全社会的大力支持，中国的反贫困斗争取得了巨大胜利，其对全球减贫的贡献率高达90%以上。根据亚洲开发银行的报告（ADB，2014），如果没有中国奇迹般的贡献，联合国千禧年发展框架MDGs里的减贫目标就不可能实现。这样的成就可以被称为奇迹中的奇迹，是彰显中国社会主义道路和制度优越性的最佳证据。

但是，中国的减贫奇迹是基于使用绝对贫困标准的。在1.9美元或2300元人民币的绝对贫困线下，中国在2020年确实可以向全世界宣告消除了贫困。消除贫困后的转型途径之一是提高绝对贫困标准，另一条途径是采用相对贫困标准。本文的研究发现，与绝对贫困快速下降的趋势截然相反，改革开放以来，全国、农村和城镇的相对贫困发生率几乎一直处于上升的趋势中，截至2017年12月已经达到一个较高的水平。如果转型真的采用相对贫困标准，将面临一系列挑战或问题。对于2020年后中国的减贫战略转型，本文提出以下政策建议：

（1）为了把握扶贫规模、力度以及减贫进程，并最小化扶贫过程中的不确定性，发展中国家一般采用绝对贫困标准。本文的研究结果表明，消除相对贫困需要巨大的投入，发展中国家包括现阶段的中国难以承受。此外，世界银行的两条贫困线一直没有进行实质性的调整。中国可以率先提出放弃1.9美元的极度贫困标准，改为采用3.2美元的、比2300元稍高的中度绝对贫困标准，同时参考使用世界银行提出的每人每天5.5美元的较高贫困标准。

（2）与其他发展中国家类似，中国的绝对贫困和相对贫困皆集中在农村，提高绝对贫困线后的减贫重点仍然是农村。减少农村贫困只有两条途径：财政转移支付（等价于资源从城镇流向农村，补贴生产率低的第一产业）和城镇化（等价于人口从农村流向城镇，让更多的人分享城镇部门快速增长的成果）。在农村常住人口占比40%、户籍人口占比60%的情况下，通过财政转移解决贫困问题的可行性很小，且效果有限。考虑到中国第一产业的GDP占比不到8%（还将继续下降）的事实，必须下决心尽快实施市民化和大力推进城镇化，以形成效率和收入分配双赢的、而非双输的局面。

（3）城镇化和市民化的难点在于财政负担和城市病两大方面的考虑。考虑到AI、无人驾驶、共享经济、物联网等技术的突飞猛进，住房拥挤、交通拥堵、环境污染等城市病在不久的将来很可能就会得到显著缓解。亚洲开发银行的研究也表明，城镇化是环境问题的原因之一，但更是解决环境问题的根本出路（ADB，2012）。中国不宜等到城市病缓解或消除后才来大力推进城镇化和市民化。对于市民化的财政负担，建议有区别地、分时段地给近3亿的农民工在居住地提供公共服务和福利待遇，优先考虑基础教育和异地高考问题，然后考虑医疗卫生方面的机会均等化，其他福利待遇可以推延，甚至通过市场来解决。

（4）从根本上讲，发展的终极目标是增强人民的幸福感，这主要取决于三大因素：物质生活（即收入水平）、美好的自然环境，以及安宁和谐的社会环境（与贫富差距紧密相关）。可以据此构建高质量发展指标或生活质量指标，在2020年全面建成小康社会后，使用此指标作为考核地方政府业绩的标准。这可以为将来中国的扶贫战略转向相对贫困做准备。

（5）本文的研究发现，虽然城镇内部的绝对或相对贫困没有农村内部严重，但城镇相对贫困发生率的上升幅度和年均增长率均高于农村，意味着城镇相对贫困状况恶化的速度要高于农村，这显然与大量的农民工未能市民化紧密相关，需要加速和扩大市民化进程。这不但有利于减少城镇的贫困，还有助于振兴内需，有效对冲逆全球化包括中美贸易摩擦的影响。

（6）对中国来说，继续使用绝对贫困标准是扬长避短。中国在减少绝对贫困方面具有优势，因为绝对贫困在很大程度上取决于增长，而中国未来仍然具有中速增长的潜力（Linetal.，2016）。与此相反，中国在减少相对贫困方面处于不利地位，因为相对贫困本质上与增长无关（普惠性的增长会带来相对贫困线的上升），主要由不均等，尤其是收入底层人群的贫富差距来决定，而中国的贫富差距、尤其是城乡差异特别大。在城乡二元结构还要存在一段时间的背景下，中国的相对贫困不但无法消除，而且难以缓解，甚至有上升的可能。

（7）联合国千禧年发展目标（MDGs）和2030年可持续发展目标（SDGs）里最为重要的是绝对贫困发生率。2030年后的国际发展框架预期仍然将基于绝对贫困标准。中国继续采用绝对贫困标准，与联合国及众多欠发达国家保持一致，有助于中国在国际发展事务中发出中国声音、贡献中国智慧、增加中国话语权。

（8）贫困是发展经济学、欠发达国家的发展战略和国际发展的核心，同时中国是最大也是最成功的发展中国家，但中国在贫困尤其是相对贫困方面的研究严重滞后于贫困实践。这可能与中国至今尚未设立发展经济学学科有关，发展经济学既不是一级学科，也不是二级学科，迫切需要调整。设立发展经济学学科还能为中国培养国际发展方面的一流智库、向国际机构输送人才创造条件。

（9）因为相对贫困难以通过财政转移而减缓，所以中国需要强化对贫困家庭和人口在就业、教育、医疗、职业培训等方面的支持，帮助他们积累社会资本和人力资本，使其获得摆脱贫困的能力，这可以在长期有效减少相对贫困和绝对贫困。（注释略）

（汪晨，上海财经大学财经研究所副教授，经济学博士；万广华，复旦大学世界经济研究所所长、复旦大学一带一路及全球治理研究院经贸与区域经济合作研究所所长；吴万宗，复旦大学经济学院博士后，经济学博士。）