4.四个阶段相对贫困的变化

表2描述了四个阶段以收入中位数的60%、40%和50%作为相对贫困线下的贫困指标的变化情况。与绝对贫困指标变化完全相反，相对贫困在这四个阶段几乎都在上升。基于年均贫困发生率，三条相对贫困线下第一阶段分别上升0.29、0.08和0.18个百分点，第二阶段上升0.47、0.41和0.48个百分点，第三阶段上升0.25、0.34和0.33个百分点，第四阶段变化为0.18、-0.02和0.09个百分点。相应地，年均贫困人口比例在第一阶段分别上升1.88%、1.86%和2.06%，第二阶段上升2.46%、6.40%和4.03%，第三阶段进一步上升0.95%、2.63%和1.67%。第四阶段的变化为0.64%、-0.14%和0.41%。无论是基于年均贫困发生率的变化，还是基于年均贫困人口比例的变化，最后一个阶段相对贫困上升的趋势有所缓和，甚至发生了下降，是否与精准扶贫有关值得后续研究关注。

五、扶贫战略转型所面临的挑战

如前所述，在每年人均2300元（以2010年不变价格计算）的绝对贫困标准或贫困线下，中国预期将于2020年向全世界宣告消除了绝对贫困，2020年后的扶贫议程在很大程度上取决于如何确定新的贫困标准。党的十九届四中全会提出要“建立解决相对贫困的长效机制”，这似乎意味着中国将把扶贫工作的重心转向相对贫困。因为相对贫困无法通过经济增长来减缓，一个现实而又严峻的问题是：如果决定转型使用相对贫困标准，中国是否具有财政能力消除相对贫困呢？

一个比较简单的做法是假设所有贫困人口通过财政转移刚好达到贫困线，这里所需要的财政转移总额通常被称为贫困缺口。下面通过三组图来分析比较绝对贫困和相对贫困标准下的贫困缺口（即财政负担）。

从最低的绝对和相对贫困线开始，图8对比了1.9美元绝对贫困线下和收入中位数40%贫困线下的贫困缺口，以及其财政支出占比。自改革开放以来，1.9美元下的农村绝对贫困缺口先下降后上升，但从1995年开始持续下降，2017年的缺口为144.32亿元，即完全消除1.9美元下的绝对贫困需要144.32亿元的财政支出，占2017年总体财政支出的0.08%，或占社会保障与就业支出的0.59%。这说明中国完全有财力消除1.9美元下的绝对贫困。而要消除相对贫困，所需要的财政转移额度从1978年的7.38亿元，上升到2000年的542.69亿元，再到2017年的6932.25亿元。与这些估算值相对应的财政支出占比为0.65%，4.05%和4.02%。更为严峻的是，2017年相对贫困缺口占社会保障与就业支出的比重高达28.17%。

图9对比了2300元绝对贫困线下和收入中位数50%贫困线下，贫困缺口以及其财政支出和社会保障与就业支出占比。绝对贫困缺口在1978年为2153.29亿元，上升至1995年的3525.82亿元，但2017年下降为292.37亿元，财政支出占比分别为190.18%、56.48%和0.17%，2017年的社会保障与就业支出占比仅为1.19%。而收入中位数50%贫困线下的贫困缺口，自改革开放以来都是持续上升的，从1978年的19.17亿元上升到2017年的12213.85亿元，财政支出占比从1978年的1.69%上升到2017年的7.08%，社会保障与就业支出占比在2017年高达49.63%。