张励:Regionalization or Internationalization? Different Types of Water Multilateralism by China and th
2022年06月11日  |  来源:  |  阅读量:2515

编者按:张励助理研究员在《亚洲政策》(Asia Policy)2022年第17卷第2期(SSCI),发表题为Regionalization or Internationalization? Different Types of Water Multilateralism by China and the United States in the Mekong Subregion的文章。

张励:《“区域化”亦或“国际化”:中美在湄公河次区域的“水多边主义”选择》

张励,复旦大学一带一路及全球治理研究院助理研究员

一、湄公河次区域对中美的地缘战略重要性

湄公河五国(柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南)的战略重要性引起了中美双方的关注。作为河流发源地中国的重要邻国,中国国家主席习近平在2013年召开的中国周边外交工作座谈会上,提出“亲、诚、惠、容”的周边外交理念,更为注重同湄公河国家的关系发展。然而,自第二次世界大战以来,美国也一直视湄公河次区域为重要的战略要地。2011年,美国前总统巴拉克·奥巴马宣布 “亚洲再平衡”政策并与湄公河国家进行更为紧密的合作。此后,特朗普政府和拜登政府也更为关注湄公河次区域。

 随着气候变化、水资源需求增加以及新冠疫情的冲击,湄公河水资源管理被视为影响该地区未来发展的关键议题。一江连六国的特殊地理条件及其所带来的重要地缘政治与地缘经济影响,使中美双方都十分重视通过“水多边主义”来促进水资源合作并进行“水竞合”。但是,中美两国选择了不同的“水多边主义”路径。中国的“水多边主义”以“区域化”为核心,通过与流域国及次区域组织合作来促进水资源的可持续发展。而美国的“水多边主义”则以“国际化”为核心,强调与域外国家联合来解决湄公河水问题。

二、中国在湄公河的“水多边主义”:“区域化”

中国在湄公河跨界水合作中注重以流域内国家和地区性国际组织组织为主。      

第一,中国推动湄公河“区域化”的进程。自20世纪末起,中国就开始推动湄公河水的“区域化”进程。1996年,中国成为湄公河委员会的对话伙伴国。2002年,中国与湄公河委员会签署了《关于中国水利部向湄委会秘书处提供澜沧江—湄公河汛期水文资料的协议》。2010年,中国开始向湄公河委员会提供位于中国境内的允景洪、曼安水文站特枯情况下的旱季水文资料。

2016年起中国以澜湄合作机制为平台,不断加强流域国之间的水资源合作。2016年澜湄合作机制正式启动,六国将水资源合作作为澜湄合作机制的五大优先领域之一。2017年,六国共同建立了澜湄水资源合作中心,加强技术交流、能力建设、洪旱灾害管理、信息交流、联合研究的重要平台。2018年,“首届澜湄水资源合作论坛”召开,来自澜湄合作六个成员国的政府部门、科研机构、学术团体、企业以及相关国际组织近150名代表参加论坛。同年,六国又发布有关水资源合作的重要文件《澜湄水资源合作五年行动计划(2018-2022)》与《昆明倡议》。2019年,第一届澜湄水资源合作部长级会议召开,六国深入交流了治水经验,并就深化澜湄水资源合作提出了建议。2020年,中国在澜湄合作机制下开通了澜湄水资源合作信息共享平台网站。该网站为澜湄流域水资源综合管理和合理开发利用保护提供决策依据和技术支持。

第二,中国不断促进湄公河流域内各种机制在水资源上的相互合作。中国不断促进湄公河流域内各种机制(澜湄合作机制、湄公河委员会以及大湄公河次区域)在水资源上的相互合作。首先,中国不断加强澜湄合作机制与湄公河委员会的水合作。2016年,澜湄合作机制启动后,湄公河委员会表达了对澜湄合作机制的欢迎。2018年,前湄公河委员会首席执行官范遵潘(Pham Tuan Phan)受邀出席了在中国召开的“首届澜湄水资源合作论坛”并围绕“水资源可持续开发利用与保护”作主旨报告。2019年,澜湄水资源合作中心与湄公河委员会秘书处签署了《澜湄水资源合作中心与湄委会秘书处合作谅解备忘录》。双方将在水资源及相关资源开发与管理的经验分享、数据与信息交流、监测、联合评估、联合研究、知识管理和相关能力建设上展开合作。在2021年9月发布的《关于加强澜沧江一湄公河国家可持续发展合作的联合声明》中,澜湄合作机制六个成员国支持澜湄水资源合作中心与湄委会秘书处共同开展澜沧江—湄公河流域水文条件变化及其适应策略联合研究。其次,中国开始推动澜湄合作机制与大湄公河次区域合作机制的水合作。在2021年召开的大湄公河次区域经济合作第七次领导人会议上,李克强总理提出了六点建议,其中第一点就是要“深化水资源合作,造福沿岸各国。” 中国建议六国要充分尊重各国合理开发利用水资源的正当权益,照顾彼此利益和关切。这说明中国十分重视流域内的不同机制在水资源合作上能一起发挥作用。

三、美国在湄公河的“水多边主义”:“国际化”

相较中国而言,美国在与湄公河国家水资源合作的同时,十分强调域外国家与国际组织在湄公河水资源合作中的作用发挥。

第一,美国在与湄公河国家的合作机制中增加域外国家与国际组织。2009年奥巴马政府“重返东南亚”,建立了具有水资源合作功能的“湄公河下游倡议”。该机制下又包含了“下湄公河之友”,参与“下湄公河之友”的成员国均为域外国家和组织:澳大利亚、日本、韩国、新西兰、欧盟、亚洲开发银行和世界银行。 此后,特朗普政府政府将“湄公河下游倡议”与“下湄公河之友”分别升级为“湄公河—美国伙伴关系”与“湄公河之友”。 2021年,拜登政府新增湄公河委员会秘书处为“湄公河之友”成员,又新增英国、印度和东盟秘书处为观察员。美国通过联合更多的域外国家与国际组织来进一步加强与湄公河国家在水资源、气候、环境、能源等方面的区域合作。    

表  “下湄公河之友”至“湄公河之友”的升级变化

第二,美国在商讨湄公河发展事务中发挥域外国家和国际组织力量。2020年,美国与湄公河国家、瑞典、韩国等共同召开有关加强跨界河流治理的印太会议。涉及跨界河流治理面临的挑战,通过湄公河委员会以外的机制解决问题的方法,是否应合并与湄公河相关的各种国际组织等。2021年,美国召开了第一届“湄公河—美国伙伴关系1.5轨政策对话”有200多位来自政府、非政府组织、民间社会、学界、企业的美国、英国、澳大利亚、日本,以及其他国家等代表讨论了湄公河水资源、能源等议题。

第三,美国与韩国、日本等域外国家共同为湄公河国家提供项目。拜登政府联合韩国与湄公河委员会启动湄公河地区水资源数据利用和能力建设的合作。该联合项目为柬埔寨、老挝、泰国和越南提供培训包括建模、水数据利用和知识转移等。美国启动“日本—美国—湄公河电力伙伴关系”,重点支持越南竞争性电力批发市场的实施与竞争性电力零售市场的设计,等。

四、中美在湄公河次区域的“水竞合”选择与影响

 第一,从湄公河国家乃至整个东南亚国家角度来看,他们更希望看到中美在湄公河地区的良性竞争乃至合作——一种“建设性竞合”状态。第二,从水资源问题的性质来看,水资源问题已不仅仅是自然议题、技术议题、经济议题,而是一个综合性的议题。要避免将水资源问题“泛安全化”与“泛政治化”。这将有助于为湄公河地区营造良好的水资源合作与水争端解决的环境,甚至为全球其他地区的水冲突解决树立典范。第三,从湄公河地域内的各种合作机制来看,澜湄合作机制、湄美伙伴关系、湄公河委员会、大湄公河次区域经济合作机制等在促进水资源发展上有各自的优势。各合作机制在资金投入、技术支持、人才培养、生态保护、约束力等方面也有各自的提升之处。因此,要推动机制之间的相互学习、交流与合作,使机制发挥最大作用。第四,从自然因素来看,气候变化所引起的极端天气与海水倒灌对湄公河地区的影响日益加深。持续蔓延的新冠疫情也使各国用水量增加。这两者都具有跨国性和长期性,并非一个或几个国家能在短期内彻底解决。应发挥各自在资金、技术、人才培养等方面的优势,与湄公河国家一同降低或消除气候变化与新冠疫情给水资源带来的负面影响。此外,由于水资源合作、气候合作、公共卫生合作属于低敏感领域,因此可以率先在湄公河地区就这些领域进行深入的合作,以加深双边互动与互信。

摘译自: Zhang Li, “Regionalization or Internationalization? Different Types of Water Multilateralism by China and the United States in the Mekong Subregion,” Asia Policy, Vol.17, No.2 (April 2022).

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