2021年3月9日，欧盟委员会发布题为《2030数字罗盘计划：数字化十年的欧洲道路》文件，提出未来10年欧盟推动数字化转型的具体目标与实施路径，确定了“提升整体人口的数字技能，扩大数字专业化人才规模”“构建安全、高性能和可持续的数字基础设施”“加速推动企业数字化转型”“加速公共服务向数字化转型”四个方面的具体目标，提出了完善欧盟内部数字化治理、推进多国项目、构建数字十年国际伙伴关系等实现路径，引起了多方关注。

1 欧盟数字化转型的背景及历程

有学者指出，数字化转型（digital transformation）不同于数字化（digitization），数字化仅仅涉及将模拟信息转化为数字信息，而数字化转型涵盖业务流程的变化及组织结构与战略模式的变革。数字化转型源于私营部门的实践，但随着数字化转型的深入，其主体涵盖企业和政府，涉及经济和社会活动的诸多领域，具有全局性、变革性的意义。

欧盟经济增长乏力加剧了数字化转型的紧迫性。在金融危机、欧债危机的拖累下，欧盟的经济增长长期陷于停滞状态。鉴于数字化转型对经济发展的全局性作用，欧盟寄希望于数字化转型顺理成章。欧盟认为，数字化转型的基础要素——数据正在发生变化，欧盟可以发挥自身优势，从中觅得追及中国、美国的机会。

与此同时，欧盟还面临数字领域国际竞争的压力。随着新产业革命的快速推进，数字技术及其应用越来越成为世界主要经济体竞相发展的关键领域。联合国贸发会议发布的《2019年数字经济报告》指出，全球数字经济的财富及其创造力高度集中在美国和中国，两国占全球70个最大数字平台市值的90%，而欧洲在其中的份额仅为4%。欧盟明确意识到其在数字领域国际竞争中处于相对落后的位置。欧洲议会2020年发布的《欧洲数字主权》报告中明确指出，欧盟在人工智能等关键技术上的私人投资落后于中美两国，在数据收集与数据可及性上落后于中国，数字人才储备上也落后于美国，欧盟在数字领域面临着依赖外国技术的现状。这种国际竞争的压力在疫情下日益凸显，《2030数字罗盘计划：数字化十年的欧洲道路》开篇就指出，全球新冠肺炎疫情彻底改变了数字化在人类社会和全球经济中扮演的角色，加速了数字化转型的步伐。

欧盟在新闻发布会公布数字罗盘愿景

欧盟对数字化的关注由来已久。2000年，欧洲理事会提出建设世界最具活力的知识经济的构想，为此提出了建设互联网设施等一系列政策。2009年，欧盟便相继出台《数字红利战略》和《未来物联网发展战略》，大力推动欧盟数字化进程。但此后较长一段时间里，受限于欧盟与成员国的权能分工，加之欧盟对产业政策的谨慎态度，欧盟数字化和数字化转型依赖成员国各自为战。2009年英国政府发布《数字英国》计划，是数字化首次以国家顶层设计的形式出现在欧洲。欧盟层面的政策法令分散在各个领域，例如，欧盟于2013年启动旨在提高成员国数字化公共服务水平的“欧洲统一数字化服务”项目。2014年，容克委员会将创建单一数据市场纳入施政优先事项，并于次年推出单一数据市场战略。2016年，欧盟在整合成员国和地区已经出台的工业数字化战略基础上，正式出台《欧洲工业数字化战略》，投入大量资金以支持工业数字化发展。但总体来看，这些政策之间联动较少，数字化转型获得的欧盟关注度也相对有限。

2019年上任的冯德莱恩委员会将数字提升为主要施政重点，全面布局数字化转型。2020 年，欧盟密集发布了《塑造欧洲的数字未来》《欧洲新工业战略》《欧洲数据战略》《人工智能白皮书》等文件，旨在对欧盟数字化进行总体规划，重新定义并扩大其数字主权，建立基于规则和标准的数字空间框架。2021年3月初，欧盟发布了《2030数字罗盘：欧洲数字十年之路》纲要文件，涵盖了欧盟到2030年实现数字化转型的愿景、目标和途径，为欧盟数字化转型提供了较为全面的指导。

2 欧盟数字化转型的五个特征

第一，渐重视。欧盟对数字化转型的重视程度逐渐提高。一方面，数字化转型议题逐渐走进欧盟政治议程舞台中心。2014年就任的欧盟委员会主席容克把创建单一数字市场作为其10大政治优先事项之一。2019年上任的冯德莱恩委员会更是将数字领域作为本届委员会的施政重点。投资绿色和数字领域被列入欧盟复苏基金的使用要求，据统计，欧盟复苏基金的20%将投资于数字领域。另一方面，欧盟对数字化转型的资金支持力度持续加大。欧盟层面对数字技术进行战略资助主要来源于欧洲战略投资基金（European Fund for Strategic Investments，EFSI）。2018年6月，欧盟委员会发布《投资未来：欧洲2021—2027数字化转型》的报告，计划在欧盟第9研发框架即“地平线欧洲”期间，推出总预算为92亿欧元的“数字欧洲计划”，重点资助超级计算、人工智能、网络安全、提高数字技能和确保数字技术的广泛应用等五大领域。连接欧洲基金（Connecting Europe Facility，CEF）在2021—2027年期间也将在数字领域投资30亿欧元。

第二，全方位。欧盟数字化转型道路不仅关乎个体企业，也牵涉各产业、劳动力和公共服务全方位转型。在产业数字化领域，欧盟通过2016年《欧洲工业数字化战略》增加资金投入以支持工业数字化发展。2020年3月的《欧洲新产业战略》更是提出通过物联网、大数据和人工智能三大技术增强欧洲工业的智能化程度，将大型企业、中小企业、创新型初创企业纳入支持考量范围。德国还提出建设工业数据空间（IDS），试图将分散的工业数据转换为一个可信的数据网络空间。在电子政务领域，欧盟借助“欧洲统一数字化服务”整合各国电子政务服务。在劳动力领域，2016年“欧洲新技能议程”着重强调了数字技能，2018年出台的《数字教育行动计划》促进数字技术和技能的普及。

第三，强特色。欧盟数字化转型进程中，欧盟委员会反复强调走出不同于中国、美国的“欧洲道路”。目前，欧洲数字化转型的特色主要体现在两个方面。一是数字化转型的重点，欧盟试图以自身具有优势的制造业为抓手，在产业战略中重点支持传统制造业的数字化转型。二是数字化转型的价值取向。欧盟既不倾向模仿美国将数据空间交予企业自治的放任做法，也不偏好中国政府和科技巨头对数据空间的大幅介入。欧盟既要追求数据的自由流动与数据市场的完整，又要在数字化转型进程中坚持所谓“欧洲价值观”。

第四，重义务。欧盟的数字化转型从经济考量优先转向经济效益与社会效益并重。2014年容克委员会上任时，力主推动单一数据市场，瞄准的是数字市场对数字经济的推动作用，进而以数字经济为抓手推动欧盟经济发展。但随着数据市场建设的深入推进，数据隐私泄露、巨头垄断等问题日益突出，欧盟加强了数字化转型的监管，推动隐私保护和公平竞争。例如，欧盟在2016年5月通过了被称为“史上最严”的隐私保护法案《通用数据保护条例》（GDPR）；在2017年发布了《欧盟数字单一市场中的一个公平有效的税收制度》；2020年末推出的《数字服务法》进一步加强数字平台在打击非法内容等方面的责任，《数字市场法》建立了统一、明确的数字规则框架，对“守门人”大型在线企业加强监管。在立法工作持续推进的同时，欧盟对美国互联网巨头的反垄断罚单也屡见不鲜。除此之外，欧盟在数字化转型中还进一步注意到人工智能等领域潜在的伦理问题。欧委会早在2019年4月就发布以“可信赖人工智能”为核心的人工智能伦理准则，走在世界前列

第五，护主权。以“数字主权”为引领，欧盟地缘政治色彩日益浓重。数字技术广泛渗透至个人、企业、政府行为中，对保障社会、企业和行政部门稳定运转发挥巨大作用。然而，欧盟数字技术在“赋能”的同时，由于依赖中美企业的支持，对欧盟构成了客观的约束和挑战。在数据方面，德国、法国领衔发起了Gaia-X项目，旨在建设性能强大、具备竞争力、安全且值得信赖、基于欧洲价值观的数字基础设施，提升欧洲自身的云服务和数据能力，降低对美国科技巨头的“数据依赖”。在半导体方面，2020年12月欧洲17国签署了“欧洲电子芯片和半导体产业联盟计划”，目标是建立先进的欧洲芯片设计和生产能力，提高欧洲在全球半导体市场的地位，并减少对亚洲和美国进口的依赖。

3 欧盟数字化转型的进展、问题与挑战

欧盟的数字化转型已经取得了部分成效。第一，推动欧盟经济发展与社会转型。在产业数字化方面，欧盟工业数字化记分牌数据显示，采用数字技术的企业数量持续增加，并且企业投资数字技术大多取得了积极效果。在电子政务方面，欧盟《2020数字经济与社会指数（DESI）结果》显示，欧盟平均以在线方式提交行政审批表格率较2014年增加了10%。欧盟《电子政务基准报告》也指出欧盟各成员国整体电子政务绩效均有所提高。第二，欧盟为数字治理作出了有益的贡献，在规制领域的探索可谓卓有成效。第三，欧盟数字化转型为国际合作创造了空间。欧盟凭借庞大的数字消费市场，发挥“布鲁塞尔效应”，致力于参与和主导数字领域的标准制定，其标准化的数字化转型也有利于与外部经济体开展有序合作。目前，欧盟已经与中国建立了数字伙伴关系，设立了欧盟和非盟数字经济工作小组，还提议成立一个全新的欧盟—美国贸易和技术委员会促进欧美标准的统一。2021年，欧盟正式启动欧盟数字化发展中心，目标为扩大对伙伴国家数字化转型的投资。

然而，欧盟数字化转型也暴露出不少问题。其一，欧盟治理体系与数字化雄心不匹配。横向看，随着一体化深入发展，欧盟各成员国经济发展异质性增强，南北差距、东西差距显著，不同成员国数字化转型利益诉求分歧突出。纵向看，受限于当前一体化现实下欧盟与成员国的权能分工，欧盟层面的数字产业政策主要起指导性作用，政策的实施有赖成员国中央与地方政府的投入与监管。不同成员国内部错综复杂的政治势力、发展现状、具体诉求，导致欧盟数字化转型政策的执行难免打折扣。其二，数字化转型带来新的数字鸿沟。随着数字化转型的深入，数字鸿沟不仅出现在不同年龄段和教育背景的公民之间，也存在于数字化发展水平不同的欧盟成员国之间，存在于已经进行数字化转型和未参与数字化转型的企业之间。弥补这些数字鸿沟，避免差距扩大带来的一系列政治经济后果，任重道远。

欧盟的数字化转型需要克服欧盟内外的一系列挑战。首先，欧盟单一数据市场的建设还不完善。硬件方面，欧盟关键数字设备生产水平和数字基础设施建设相对滞后。例如2021年欧盟5G网络覆盖率仅为14%，可持续半导体产量仅占全球20%。软件方面，欧盟数字领域呈现“多速欧洲”的局面，欧盟各成员国之间存在数据标准等方面的差异，数据的通用性成为数字欧洲发展的主要困难之一。其次，欧盟仍需改善数字领域投入不足的问题。一方面，当前欧盟数字化转型的投资不足以实现其雄心壮志。在多份战略文件中，欧委会都提出调动民间投资弥补空缺，但鉴于欧盟风险资本市场相对不发达，效果尚未可知。另一方面，欧盟的投资较中美等数字化转型竞争者也相去甚远。欧洲议会测算，与竞争经济体相比，欧盟仅在人工智能领域的投资，每年就存在超过100亿欧元的差距。再次，欧盟数字化转型暂时缺乏必要的人力资本。欧委会2019年估算，42%的欧盟公民缺乏基本的数字技能，37%的劳动力缺乏必要的数字技能，信息通讯技术专家也供不应求。随着信息技术的快速发展和数字化转型的深入，这种人力资源稀缺还将继续困扰欧盟的数字化转型。最后，欧盟还需在创新与监管之间取得平衡。自实施以来，GDPR过于严格的抱怨时有耳闻。据统计，GDPR实施一年来，监管机构接收处理的行政案件达到27万件，不仅使监管部门承受重负，也让数字企业的发展面临重重困难，尤其是中小企业未能得到有效豁免，抬高了数据合规成本。信息技术仍在持续发展，数字化转型远未结束，当前欧盟制度框架不断强化数据义务，令人担忧。

4 欧盟数字化转型经验对中国的启示

我国政府高度重视数字化转型对经济、社会和国家治理的重大意义。“十四五”规划第五篇第十五章至第十八章涵盖“加快数字化发展，建设数字中国”“打造数字经济新优势”“加快数字社会建设步伐”“提高数字政府建设水平”“营造良好数字生态”等数字化转型的议题。过去一段时间，我国在数字化发展上取得了举世瞩目的成就，引发美欧数字化转型战略的持续关注。与此同时，我国数字化转型也面临不少挑战，数字化转型绝非一日之功，数字领域的国际竞争还将更加激烈。

坚定发展核心技术，捍卫我国数字主权。数字化转型牵动社会生活的方方面面，不仅牵涉我国经济发展质量和效益，也关系我国政府运转和社会稳定。在数字化转型的关键技术和核心领域，我国必须坚定发展相关技术，避免对外国技术、人才和资本的过度依赖，捍卫我国的“数字主权”。

推动数字化转型全方位发展。得益于党和政府的高度重视和大力推动，我国数字化转型在政府和市场中稳步推进。《2020联合国电子政务调查报告》显示，我国的电子政务发展指数取得历史新高，列全球45位。未来，我国还需继续推动政府数字化转型，使之与生产和生活的数字化转型相匹配。受技术、资金、人才等多方面的限制，数字化转型存在产业间、地区间不平衡的问题。从产业角度看，2018年国际货币基金组织等机构的研究显示，中国整体数字化水平在全球排名中上，一些地区和部门数字化程度已经很高，特别是在电子商务与金融科技等领域已经达到领先水平。当前中国服务业数字化程度最高，第一、二产业的数字化进程稍显滞后。如何以点带面实现数字化转型，是我国必须加紧考虑的问题。从地区角度看，我国数字化转型地区差异明显，《中国数字经济发展与就业白皮书（2019年）》显示，我国数字经济发展呈现东强西弱，突出集聚于长三角、珠三角的形势。如何发挥地方特色，统筹规划与先行先试并行，因地制宜推动数字化转型，避免欧盟面临的数字化转型失衡问题同样值得深思。

关注数字化转型的公平竞争与标准建设问题。与长于规制的“规范性力量”欧盟相比，我国的数字化转型相对粗放，倚赖高层政策推动和主要企业探索。随着我国数字化转型的深入发展，企业对公平竞争、人民对隐私保护的需求也将更加突出，国际领域的技术标准、伦理标准议题也将对我国数字化转型造成外部压力。因此，我国应当在保障市场活力的基础上，不断推进数字化转型的法规配套和标准建设工作，除《个人信息保护法（草案）》提请二审并公开发布征求意见稿外，数字领域反垄断、伦理标准建设也应提上日程，规范数字市场，争夺数字治理国际话语权，避免在标准领域受制于美欧。

深入参与数字化转型国际合作。数字化转型是世界经济的大势所趋，开拓全球市场、学习国际先进技术将对数字化转型起到有力的推动作用。我国应当深入参与数字化转型全球合作，发展双边和多边的数字合作关系，深化中欧数字伙伴关系，推进“数字丝绸之路”建设。同时，也应积极参与全球数字治理，在联合国、二十国集团等多边框架中推动数字领域的全球合作。

（作者为欧洲问题研究中心主任，欧盟让·莫内讲席教授，复旦大学一带一路与全球治理研究院副院长，作者特别鸣谢纪昊楠对本文的贡献。）