2021年5月20日，欧洲议会以高票通过一项决议，宣布“冻结”中欧投资协定的审议程序，直到中国解除制裁。这是中欧投资协定被进一步政治化的最新表现。在原有的人权与劳工问题基础上，欧洲议会又节外生枝，为中欧投资协定的批准设定了额外的条件，即将制裁问题的解决作为恢复审议该协定的前提。
一时间，中欧投资协定的批准进程似乎陷入了一个僵局，这个僵局不仅是对中方而言，对欧盟也是如此。中欧投资协定的前景如何？这不仅是中方，也是欧方都在关注的问题，双方其实都在思考如何破解目前的僵局。而仅仅关注协定本身显然无法找到答案，因为协定是更广泛的中欧关系的一部分。欧盟委员会此前也表示，协定的批准无法与中欧关系的发展分开，批准的前景取决于局势如何演变。
中欧投资协定接下来怎么走？在回答这个问题之前，恐怕我们需要先回顾一下中欧是怎么走到这一步的。中欧投资协定从一开始就在中欧关系中被赋予了特定的意义，本文认为，中欧投资协定目前面临的僵局很大程度上源于欧盟对华政策的困境。理解和破解目前的僵局也需要从审视中欧关系的演化，尤其是欧盟对华政策的困境开始。
一、当中欧投资协定遭遇欧盟人权制裁机制
先把时间倒回2020年12月30日，历经7年35轮谈判之后，中欧领导人共同宣布中欧投资协定谈判完成。尽管在此前的中欧领导人视频峰会中，双方表达了在年内完成谈判的愿望，但在拜登上任前夕以及2020年结束前的最后一天宣布谈判完成的消息，仍然给2020年尾的国际舆论带来了惊喜，被视为中欧领导人送给对方的一份新年礼物。在拜登宣称要与欧盟加强对华政策协调以及欧盟自身对华政策正在经历调整的背景下，中欧投资协定谈判的完成无疑是中欧关系的一个重要突破，也为正在转变中的中欧关系注入了新的动力。欧盟的战略自主倾向，德、法等大国的推动，以及中国在协定中做出的市场开放承诺，都是协定谈判顺利完成的重要动力。尽管在消息宣布后，欧盟内部就存在不同的声音，但欧盟总体上对协定持积极态度。即使在反对声音最强烈的欧洲议会内部，也有积极的表态。用欧洲议会国际贸易委员会副主席温克勒（Luliu Winkler）的话说，中欧投资协定是中国在市场准入和公平竞争领域达成的最具雄心的协定，尤其是在可持续发展方面，欧盟谈判者比其他任何谈判者从中国获得的更多。这反映了欧盟内部务实和理性的声音，此时中欧投资协定并没有被完全政治化。
如果按照正常的剧本，接下来的剧情应该是欧盟对协定文本进行核对和翻译，然后交由欧洲议会批准，最后在2022年法国担任欧盟轮值主席国期间签署生效。但很多人可能没有注意到，欧盟在推进中欧投资协定谈判的同时，也在推进另外一项对中国有潜在影响的立法。2020年12月7日，经过一年多时间的酝酿之后，欧盟赶在联合国世界人权日（12月10日）之前通过了全球人权制裁机制。该机制弥补了欧盟在人权领域行动能力不足的问题，赋予欧盟更具实质性的政策工具。在这一新的政策工具支持下，欧盟可以维护人权的名义对全球范围内（包括中国）的个人和实体实施制裁，包括冻结资产和限制旅行等。
欧盟全球人权制裁通过后不久，欧洲议会就在2020年12月17日通过涉疆决议，呼吁欧盟成员国和欧盟外交与安全政策高级代表“尽快地考虑对中国官员和实体采取制裁”。2021年3月22日，欧盟不顾中国政府的强烈反对和警告，执意对中国四名治疆官员和一个实体实施了制裁。客观而言，欧盟的制裁力度与美国相比仍然是相对克制的，但这也是欧盟30年来第一次制裁中国。人权问题是中欧关系中的一个敏感问题，过去中欧一直采取双边对话方式处理人权议题，在涉疆问题上动用人权制裁机制则标志着欧盟在人权议题上由对话开始走向对抗。对于将欧盟视为“全面战略伙伴”的中国来说，这显然是无法理解和接受的。
二、中欧投资协定与欧盟对华政策的三重困境
从欧盟决定对华实施人权制裁的那一刻开始，中欧投资协定就注定要被政治化了。因为欧盟应该会想到中国不会对欧盟的制裁视若无睹，而中国在对欧盟实施反制裁的时候应该也会想到这可能对中欧投资协定的进展产生影响。如此看来，欧洲议会将协定与解除制裁挂钩的决议也就不足为奇了。中欧投资协定与人权制裁机制分别代表了欧盟对华政策的两条腿，这两条腿因为欧盟对华实施人权制裁而纠缠在一起了，自然走不稳，于是我们看到了今天的僵局。目前的僵局也反映了多年来困扰欧盟对华政策的几个困境。
首先，是经贸与人权政策的协调困境。欧盟在近年来通过多项政策与立法强化对外经贸与人权政策工具，并努力加强经贸与人权政策之间的协调和连贯性（coherence），对华政策也体现出这种倾向。在批准中欧投资协定的过程中实施对华人权制裁，欧盟显然希望在把蛋糕吃了的同时又把蛋糕保留（Have cake and eat it）。而这种两面吃的做法放到中国似乎就变成鱼和熊掌难以兼得了。在对华关系中，欧盟常常陷入利益与价值、务实与原则之间的艰难抉择，这是多年来困扰欧盟对华政策的一个核心问题之一，而围绕中欧投资协定的争论则将这个问题体现得淋漓尽致。实际上，欧盟内部也有人对欧盟的这种做法表示不解和怀疑。在笔者参加的一次关于中欧投资协定批准的研讨会上，一位欧洲学者就表示，在协定谈判刚刚完成的时候就对中国实施制裁，显示出欧盟对华政策缺乏协调和战略考量。如果欧盟觉得利益优先，那么就不应该制裁中国。如果欧盟觉得价值优先，那么也许欧盟就不该与中国谈投资协定。
其次，是欧盟内部不同机构以及部门之间的协调困境。欧盟是一个复杂的多层治理体系，决策进程体现出条块分割的特点，导致不同机构与部门之间存在不同的政策偏好。在对华政策上，欧盟委员会与欧洲议会作为不同性质的机构，实际上扮演了“红、白脸”的角色。欧盟委员会作为欧盟的执行机构，以技术官员为主，对华态度上也比较务实。欧洲议会作为欧盟的立法监督机构，以政治官员为主，对华态度也比较意识形态化。在欧洲议会没有权力的时候，欧盟委员会与欧洲议会大体上相安无事，各自为政。但《里斯本条约》通过之后，欧洲议会成为欧盟共同决策者，拥有对国际条约的否决权，在中欧关系中也不仅仅是“空谈俱乐部（talking shop）”了。在中国反制以及欧洲议会“冻结”协定审议程序的背景下，欧盟委员会与欧洲议会的协调又将陷入困境。一方面，欧盟委员会以及德、法等主要成员国仍然希望协定得到批准，推进中欧务实合作。另一方面，出于政治与价值观上的考虑，欧盟委员会与成员国又不得不在口头上支持欧洲议会的表态以展示团结。
第三，是欧盟战略自主与跨大西洋对华政策合作的平衡困境。战略自主如今已成为欧盟主流政策话语，如何处理与美国、中国等大国的关系则是对欧盟战略自主的最大考验。在对华政策问题上，欧盟一方面希望加强跨大西洋合作，另一方面又强调欧盟有不同的利益，不应该联合美国对付中国。这也可以解释为什么欧盟在2020年底不顾美国候任国务卿布林肯的警告与中国宣布完成中欧投资协定谈判，而在2021年3月又与美国及其盟友协调，共同对中国实施人权制裁。欧盟看似摇摆的态度也凸显了在战略自主与跨大西洋联盟之间维持平衡的困境。中欧投资协定与人权制裁的问题再次体现了这种困境。
三、走出困境：中欧仍需相向而行
在上述三重困境的困扰下，欧盟对中欧投资协定的态度以及欧盟对华政策实际上都进入了一个观望与调整期。与批准中欧投资协定同时进行的，还有欧盟对《2019年中欧战略展望》文件的审议和评估。换言之，欧盟对整体的中欧关系处在一个评估期，中欧投资协定只不过是其中的一部分罢了。围绕中欧投资协定的讨论势必反映到欧盟对华政策评估中，而欧盟对中欧投资协定的最终态度也可以被视为经历审视后的欧盟对华政策的风向标。
当然，观望与调整并不意味着中欧投资协定就此终结。鉴于在中欧政治关系面临僵局的背景下，中欧都难以有效地开展推进中欧投资协定的工作，那么推进协定获批也应该从打破关系僵局开始，防止中欧关系因协定暂时受阻而进一步恶化。既然欧盟处于困境之中，那么在某种程度上，改善中欧关系以及促进中欧投资协定批准的主动权也在中方手里。所谓“东方不亮西方亮”、“失之东隅，收之桑榆”，中欧投资协定与人权制裁远非中欧关系的全部，中方仍然可以在其他符合自身利益的政策领域释放善意，推进中欧合作继续前行。
对于欧盟而言，其在《2019年中欧战略展望》文件中提出的“多面向（Multi-faceted）”之对华政策似乎已成定论，但如何维持对华政策不同面向之间的关系仍然有待厘清。如果诚如欧盟所言，对华关系包含合作、竞争与对抗的面向，那么欧盟多面向的对华政策必须解决两个问题。第一，政经分离，防止政治上的分歧影响乃至阻碍合作。第二，如何看待和对待分歧本身。在这一点上，对外经济贸易大学的崔凡教授或许给欧盟提供了答案。他认为中国与其他国家在价值观与标准上不存在无法解决的分歧和矛盾，因为随着中国发展阶段的提升，中国能适应的标准也将日益提高。在笔者看来，如果中欧之间有些分歧注定无法解决，那么尽力缩小分歧仍然是可以努力的方向。
中欧应该在合作和发展中缩小分歧，而不是在分歧中减少合作。
这需要中欧一起，相向而行。
（严少华，复旦大学国际问题研究院副研究员）
