四、组织动员的稳固机制
尽管组织动员奠定了脱贫攻坚的基础，但一些地方不同程度存在诸如数字扶贫、“走读式”“挂名式”帮扶等侵蚀这种基础的行为。为此，中共中央在国家层面设计了一套旨在保障政策有效落地的制度安排，于2016年启动脱贫攻坚领域的专项督查巡查并实施贫困县退出评估机制。过程督查和退出考核也成为巩固组织动员成效的两大稳固机制。
（一）过程督查制
中央对地方督查巡查的主要目的是压实各级各部门的主体责任，同时也在于发现问题和解决问题，以纠偏地方政府行为、确保各地扶贫行为不偏离中央精神。在中央的示范下，各省对市州、市州对县区以及县区内部都形成了各种形式的督查巡查或检查机制。这一机制在促进各级政府解决实际问题、及时纠偏组织行为和组织目标等方面产生了较好效果，因此得到广泛运用。比如，四川L县在2016－2020年省、州、县共开展各类脱贫攻坚督导检查20余次。多层次、多轮的督查巡查推动了地方的脱贫攻坚形成“发现问题—反馈问题—整改问题—解决问题”的完整链条。
由于脱贫攻坚的政策落实是由基层政府具体负责，因此政策执行和落实过程中也存在“最后一公里”的治理困境。常态化地对脱贫攻坚的政策执行和落实等问题进行督查巡查在一定程度上消解了这一困境。县级督查巡查机制作为责任落实的重要手段具有张弛有度的特征。比如，对核查不实的问题一律不追责、对非主观原因导致的问题不从严追责，在一定程度上保证了基层干部担当、干事的积极性。督查巡查的主要目的并非惩处和整治，而是试图通过组织内部的作风治理强化贫困治理的责任落实。用地方干部的话来说，即达到“惩处极少数，整治较少数，教育大多数”的目标。
脱贫攻坚利用超常规治理机制的事本主义逻辑可以很快集中资源和力量解决问题。这对于完成短期任务会比较有效，若任务一旦变得长期而艰巨则会导致早期动员的效力降低、激励弱化、扶贫干部队伍沦为“疲惫之师”等新问题。脱贫攻坚越到后期，基层扶贫干部的作风、意志和工作态度越有可能成为影响治理成效的重要问题，为此各地探索了组织约束和组织激励相结合的多种举措。比如，云南D区针对脱贫攻坚党员干部开展“庸懒散滑贪”专项整治活动。其他贫困县虽然不一定进行过此项专项整治，但类似的行动也非常普遍。
脱贫摘帽之前自上而下的督查巡查机制是基层政府工作压力与动力的重要来源，而摘帽后精准扶贫的“回头看”活动、其他社会团体组织的“学习观摩”仍是他们不敢懈怠的考验。摘帽意味着贫困县的脱贫成效获得了国家的承认与人民的认可，但摘帽后仍面临着新形式的督查压力。在访谈中，重庆S县的扶贫办主任便表示“学习观摩”可视为“非正式的督查巡查”。
专项督查巡查是以发现问题为手段、促进脱贫政策目标实现为目的的制度机制。从实践来看，这一机制既保障了组织目标和组织责任的落实，也巩固了早期参与动员和协作动员的成果。
（二）退出考核制
我国从1986年开始设立贫困县和专项项目资金，初衷是使扶贫开发更具有针对性，即通过政策倾斜和资源分配来加速贫困地区的经济社会发展，培养其“造血”功能。从这个意义上说，国家贫困县成为一种福利认证。在现实中，的确有部分贫困县把国家级贫困县、省级贫困县的“认证”当成巨大福利。党的十八大之前，一些经济社会发展水平原本不差的中西部县区甚至想尽办法“争取”这个称号，获得后也不愿主动退出。多年来，虽然国家对贫困县进行过调整，却产生了“戴贫困县帽子的越扶越多”的现象。贫困县“退出难”既增加了国家财政支出，也使扶贫资源无法得到优化配置，不利于提升国家整体的贫困治理效能。
贫困退出是贫困治理成效的直接体现。在县域层面，脱贫攻坚在治理效能上的重要体现之一便是贫困县是否达到脱贫摘帽的标准。2013年底，中央强调改进贫困县考核机制，研究建立国家扶贫开发工作重点县（即贫困县）的退出机制。2016年，中央明确，要建立严格、规范、透明的贫困县退出机制，促进贫困人口、贫困村、贫困县在2020年以前有序退出。贫困县在2020年之前摘帽正式成为目标明确的硬性政治任务。于是，以前一些县“挤破脑袋”“没有条件创造条件”也要争当贫困县，但在“早脱帽子早有好处，不脱帽子还有约束”的新导向下，又发生了争先恐后退出贫困县的现象，同时也滋生了片面追求脱贫进度的“脱贫锦标赛”等问题。
在明确贫困县退出机制之初，中央掌握着贫困县脱贫攻坚成效的考核验收权，由国家组织、委托第三方工作组对申请退出的贫困县开展评估验收脱贫质量的工作。2018年后，中央将权力下放，由各省统一组织实施并对退出贫困县的脱贫质量负责，中央以20%的比例对贫困退出县进行抽查，目的是检验退出程序的规范性、退出标准的准确性和退出结果的真实性。这一转变将评估验收的主要责任由中央转移到省级政府，避免出现地方政府共谋以应对国家考核评估的现象。
贫困县退出评估工作通常由省级扶贫部门通过招投标方式遴选专业的第三方机构承担。第三方评估团队通常由业内专家和经培训合格的调查员、核查员构成。实地评估一般采取抽样调查、重点抽查、村组普查、座谈访谈等相结合的方法。经过几年实践，第三方评估体系逐步健全，评估机制日渐完善。第三方评估改变了政府“自我裁决”“自我监督”的困境，成为反推地方更深入、细致地开展脱贫攻坚的重要手段。一些贫困县在迎接国家或省级的第三方评估之前，还会主动联系具备评估资质的第三方组织开展“预评估”以便于提前改进。
第三方评估将社会力量、专业组织引入治理过程，是贫困治理的创新之举。上级政府评估的基本出发点是获得基层的真实准确信息，而基层政府具有天然的信息优势，可能会出于对自身利害关系的考虑而主动或被动地让上级政府陷入信息劣势。第三方评估机制扭转了这一局面，也改变了地方政府的行为逻辑，促使其更加主动地了解、回应贫困人口的发展诉求。可以说，内外督查和考核评估兼具绩效评价和激励导向，通过“锁定”贫困治理目标保证了脱贫质量。
五、组织动员、治理机制与压力型体制
组织动员本质上是中国共产党和政府围绕脱贫攻坚目标对权力和资源进行再组织的一种协同体系，党和政府在此打造多元治理主体参与的治理模式来促进减贫目标的实现。脱贫攻坚实践中既有来自中央的自上而下的策划与推动，又有来自地方的自下而上的治理路径优化和治理机制的创新与促进。一方面，自上而下的权力运作创设的责任制为有效贯彻扶贫政策、提升贫困治理效能创造了政治条件，也为多元主体合作完成目标任务提供了制度保障；另一方面，广泛动员体制内外的力量参与扶贫，发挥了“上下机制”衔接的枢纽作用，突出了互补性的横向合作行动的作用。脱贫攻坚的贫困治理实践蕴含着一套精巧设计的专项组织治理结构和治理机制，有机融合了科层制组织与合作制组织的优势，前者保障了治理过程中组织执行权力的合法性与组织动员的有效性，后者为更广泛的治理资源动员与效能提升提供了基础。
在突出国家的主体地位和主导作用、动员体制内资源和力量的同时，脱贫攻坚还充分运用了市场效率机制和社会分工协作机制，并通过意识形态宣传和大规模社会动员激活了体制外力量的潜力。从纵向的央地关系来看，脱贫攻坚建构的从中央到地方的纵向分级治理机制体现出中央权威动员与地方有效执行的良性互动关系。从横向的治理主体间关系来看，脱贫攻坚反映了政府与市场、社会关系的重塑对国家治理的重要性。在组织动员过程中，一系列相互嵌套的具体的制度性策略撬动了各种力量和资源，一方面再造了贫困治理的中央与地方关系、基层政权内部关系、基层政权与乡村社会关系，另一方面也构建了党和政府主导、市场与社会协同参与的关系秩序，从而为提升我国的贫困治理能力和贫困治理效能奠定了坚实基础。
国家的制度结构和治理体系构成了特定领域里具体治理模式的产生环境。中国政府层级间自上而下的行政管理体制实行的是上级政府向下级政府下达指标、分解任务、量化考核的目标责任制，形成的是一种“压力型体制”。这同样也体现在脱贫攻坚的组织动员中。“五级书记抓脱贫”作为一个自上而下分解减贫目标、推动政策落地的执行机制，也是层级任务压实的压力体系。虽然不同层级的政府在脱贫攻坚中的角色有分工，但核心目标都是动员各种力量和资源来实现既定减贫目标。脱贫攻坚的“目标管理责任制”对基层而言构成了一种强大的制度约束，同时也催生了目标导向鲜明的具体工作方法。尽管压力型体制的制度特征自20世纪80年代至今基本保持不变，但脱贫攻坚之前的贫困治理效能并没有如此显著。在同样的制度和治理体系背景下，为什么会产生如此大的治理差异？
从国家科层内部的运作角度来看，脱贫攻坚通过各级党政部门签署军令状和压力的层层传导，实现了最大程度的组织动员并保障了各项扶贫目标和措施的落实，避免了组织目标替代、注意力转移等现象。由于治理目标和任务的多元性和复杂性，我国的压力型体制实际上是一种“弹性的压力型体制”。“弹性”既意味着上级政府的注意力可相对自如地在不同时段专注于不同治理目标，也意味着上下分权中的基层政府具有一定程度的自由裁量权和执行能动性。在脱贫攻坚实施以前，基层政府在扶贫中将非贫困户、边缘贫困户列入扶贫对象并在年终考核时统计为脱贫的现象之所以在较大范围内存在，主要是因为在考核中“GDP至上”的背景下，贫困治理的目标并非基层政府优先的组织目标，很容易受经济发展目标的冲击而发生“目标替代”。
“精准扶贫”“脱贫攻坚”这些战略目标刚确立时，一些基层党组织和政府存在惯性思维，参与的主动性和执行的积极性并不高。脱贫攻坚实施之初，中央便改进了对贫困县的考核机制，对国家扶贫开发工作重点县取消了地区生产总值考核，将提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核的主要指标。随着脱贫攻坚的持续推进，其重要性不断提高。在党的十九大上，脱贫攻坚的国家战略地位得以确立，贫困治理任务面临的压力型体制的弹性空间越来越小。2018年，中央再次重申到2020年确保贫困县全部摘帽。在2020年上半年新冠肺炎疫情对经济社会发展产生极大冲击背景下，中央仍然强调现行标准下的农村贫困人口全部脱贫必须如期实现。中央不断释放出的强烈信号，促使贫困县意识到脱贫攻坚已成为最重要的硬性政治任务，彻底放弃侥幸心理和原来的扶贫模式，压力型体制的压力面向开始显现。
事实上，基层政权对于压力型体制的“弹性”是有意会的。如果上级任务不能得到持续稳定强化，组织动员则可能遭遇失败，因为他们认为高层的注意力随时可能发生转移，进而采取常规治理方式甚至选择形式性应付策略。但在较长一段时间内，脱贫攻坚的重要性非但未削弱，反而不断为高层所强化。基层对脱贫攻坚目标任务的认识也变得清晰明朗，于是产生了前文分析中涉及的诸多动员机制与策略。一种自上而下的“稳定强化机制”自此得以形成，使得脱贫攻坚的持续动员成为可能。
六、结语
本文试图表明，脱贫攻坚中的多重组织动员机制是我国的制度优势转化为高质量减贫效能的重要充分条件。基于政治动员和社会动员双重路径的参与动员机制、整体动员和内部分包相结合的协作动员机制以及相互嵌套的动员成效稳固机制，构成了系统性的脱贫攻坚组织动员体系。在实施过程中，通过国家内部治理结构与治理关系围绕治理目标从条块结构转向功能性耦合的再构建，脱贫攻坚实现了治理结构和治理机制的双重创新，从而最大程度地激活了贫困治理的国家能力与社会潜力。作为国家治理体系的一个面向，组织动员机制既彰显出我国国家制度和治理体系的优势，也体现了国家贫困治理体系的不断完善与治理能力的显著提升。
组织动员作为国家创造和整合制度、权力与资源以及凝聚多元行动者的过程，其多重动员策略与技术缔造了党和政府主导、多元治理主体协同参与的治理模式。这构成了脱贫攻坚实现贫困治理目标的重要条件。就此而言，贯穿于整个脱贫攻坚体系的组织动员本身也是一种治理机制。组织动员的成功又根植于国家创造的“公共性”基础。比如，在政治上将消除贫困界定为国家性质的本质要求；在价值取向上将扶贫塑造为全社会共同责任的社会伦理观，构建不同利益主体对治理目标、技术和标准的基本认同；在参与层面上，设立国家扶贫日广泛动员全社会参与，为各阶层和社会团体从私域迈向贫困治理的公共领域创造制度化渠道。
组织动员虽然能对提升治理效能起到极大促进作用，但过度的组织动员也会带来诸多非预期后果。组织动员的目的是充分调动体制内外力量参与贫困治理，但在一些地方不同程度地演变成为上级给下级层层加码、政府给社会不断施压的合法手段，社会主体被自愿参与扶贫的现象也时有发生。压力迫使基层有时为完成任务而不择手段，“碎片化”“短期化”“政绩化”的扶贫项目产生益贫效应差、政策偏离和资源浪费等后果。在对特殊地区的贫困治理对象进行动员的过程中，存在以“现代性”“文明”之名对“封建”和“落后”进行强行改造的行为倾向，缺失了对社会文化主体性之多样性特征的重视与多元价值诉求的关怀，从而导致贫困治理中形式理性和工具理性有余，而实质理性和价值理性不足。
“十四五”期间，如何实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接仍是突出难题。从实施路径来看，“举国体制”及其组织动员机制为脱贫攻坚取得显著成效奠定了至关重要的制度基础。相对而言，乡村振兴的任务会更为艰巨，因其长期目标是在消除绝对贫困的基础上实现农业农村的全面现代化。从组织动员视角看，脱贫攻坚能给乡村振兴提供两点重要启示：一是中央权力直达基层社会、撬动多元主体力量和资源的组织动员机制及其凸显的强大组织能力不可或缺，有效的动员制度、策略与技术是将各方资源转换为预期结果的重要保障；二是国家动员并创设市场、社会参与乡村振兴的制度化平台，围绕目标缔造不同部门和主体之间的功能性耦合关系，而不是以完全替代或吞没市场和社会的方式进行治理，这也是实现乡村振兴愿景的理想路径。
(符平，华中师范大学社会学院教授；卢飞，中南民族大学民族学与社会学学院讲师。本文仅代表作者本人观点，不代表本网站观点。）
