二、作为治理机制的组织动员

（一）组织动员

现代社会的公共事务管理、重大政策制定和执行、专项治理等越来越依赖于国家的垂直治理与社会横向治理的协作，而对重大复杂问题的治理通常还需突破垂直治理结构的约束。在专项治理领域中，国家往往强调以行政动员方式来打破常规式治理范式。脱贫攻坚本质上是对绝对贫困的专项组织治理。虽然很多研究强调了动员多主体协作参与贫困治理的重要性和必要性，且脱贫攻坚事实上也呈现出多部门、多主体协作参与的生动实践，但却甚少有对其产生机制的系统分析。社会主义国家集中力量办大事的制度优势、对消除绝对贫困现象的强烈诉求以及强大的国家专断性权力构成了脱贫攻坚实现多元治理主体参与贫困治理的结构性条件，而组织动员则是这些结构性条件转化为贫困治理效能的重要中间机制。

“动员”是对人们参与特定活动或工作的一种发动行为，最早产生于军事领域。在现代化进程不断推进的背景下，动员的视角也从统治逻辑向管理逻辑与今天的治理逻辑转变。参与治理的行动者的目标认同、利益和资源是塑造治理能力的基础，动员过程和动员策略则在凝聚认同、激励参与和盘活资源中起着十分重要的作用。在集体行动和社会运动的研究中，动员资源和各类行动者的多种策略得到了研究者的重点关注。无论是发生在组织内还是组织外的重大治理行为，动员都构成了实现特定治理目标和寻求某种秩序变迁的前置步骤，而动员的机制、策略与技术在某种程度上关乎治理成败。

自上而下的脱贫攻坚实践既不是传统的项目制、行政包干制，也不是一种纯粹的科层常规治理，而是混合了行政性与政治性、常规型与运动型的治理机制。与其说中央政府在主导脱贫攻坚，不如说是各级政权通过精密组织、有效动员多元治理主体协同参与而进行有组织化的贫困治理。这种有效动员构成了脱贫攻坚取得积极成效的前置性条件。而任何形式的动员过程都是动员者与被动员者双向互动的过程，脱贫攻坚如何通过双向互动来实现有效动员，则是在经验考察中需要重视的问题。

从动员视角来看，贫困治理过程是一个社会再动员、再组织和再塑造的过程。本文的“组织动员”是指围绕治理目标，以组织形式对权力、资源和参与治理的（潜在）多元行动者进行发动和再组合并构造出一种协同体系的行动。在脱贫攻坚中，各级党组织和政府以多种途径动员多元主体共同解决贫困问题、创造治理新秩序，核心是执政党的领导和政府的权威动员。通过各种方式的组织动员，党政权力围绕治理目标和治理对象起到机制整合的作用，既塑造科层内部的层级关系和政府行为，也引导市场契约关系和经济行为，引领社会互助关系与合作行为。因此，不同于新治理理论所描绘的多中心或去中心、多主体的治理结构，脱贫攻坚中的贫困治理模式相对集中了治理权力，同时也保证了多主体合作度，彰显了单中心的治理权力与多元化的治理主体的新型治理结构对于治理创新的理论与实践意义。

脱贫攻坚的运作有赖于自上而下的权威体制，并嵌入于由政府、企业、社会组织、贫困人口之间复杂关系所构成的场域之中，组织动员机制则贯穿于整个脱贫攻坚体系。在贫困治理效能显著提升的背景下，分析脱贫攻坚中组织动员的运作模式，有助于增进对国家制度和治理体系优势与贫困治理效能之间关系的理解。

（二）分析框架

作为一种由组织动员机制驱动、以贫困治理共同体协同运作的整体性扶贫模式，脱贫攻坚不仅包括自上而下的有效动员，而且包括自下而上的参与协作。其显著特点是，国家通过组织动员打破了科层内部的条块结构与部门分立，在治理结构上构建了党政科层内部跨部门以及国家、市场与社会之间的功能性耦合关系，并在保持单中心的治理权力的同时，促成了多元治理主体基于共同治理目标而协同行动的治理机制。治理结构中的耦合关系体现的是不同部门、不同主体、不同制度围绕脱贫攻坚目标的实现而协同合作、紧密互动。这种关系十分紧密、耦合性很强，从而能使脱贫攻坚自上而下的治理实践趋于组织化和制度化。

在本文中，我们将治理视为“评定可供选择的组织模式（手段）功效的一种实践”。由于存在具有不同属性和行为逻辑的多元行动主体，治理意味着需要“为了治理目标对（治理实践中的）互动运用组织的形式”。无论何种组织形式，有效的组织动员都是其前提。组织动员之于贫困治理具有双重含义：一是就治理结构层面而言，治理行为是通过组织来实施的。具体而言，体现为以党组织和政府为主导的有组织的治理行为。二是在治理机制层面上指在治理实践中组织化治理行动的过程，主要包括那些旨在打破科层条块、部门分立以及政府、市场与社会关系的制度化行为。围绕国家如何通过动员过程创造出贫困治理的脱贫攻坚模式，我们将组织动员的分析路径分解为三个环节的机制，构建了如下分析框架（见图1）。

参与动员是构造治理结构的先决条件，即是指动员者通过特定途径或手段激发潜在治理主体的参与动机，促使他们进入治理过程的行为。动员手段可以有道德、市场和行政等不同方式。参与动员完成后，参与的多元主体如何配合协同，如何展开集体行动，则是协作动员的范畴。参与动员是针对多元主体进入的动员活动，协作动员则是更突出多元主体之间的互动和配合的动员活动。由于国家的组织结构纵向分层级、横向分部门，因此贫困治理的多主体动员既涉及国家、市场与社会的协同动员，也包括国家内部不同层级和不同部门之间的协同动员。简言之，如果说参与动员解决的是治理主体的“进入”问题，那么协作动员解决的则是进入之后的“合作”问题。当然，参与动员和协作动员在实际运作中有交叉，本文分析框架对两者的区分在某种程度上是为了分析便利而抽象的理想类型。

１．参与动员机制

治理结构的形成面临的首要问题是如何动员多元主体参与治理。多元治理主体之间并不总能和谐共生，往往充满着价值冲突、紧张、危机、不确定性和碎片化的关系，因此促进多元主体对治理目标的集体认同与协同行为的产生，是形成脱贫攻坚治理模式的前提。这需要有效的参与动员机制来实现。参与动员的目标虽然明确，但其具体的动员策略与技术既会随治理环境和任务的变化而呈现多样性和动态性的特征，也会因参与治理主体特征的差异而不同。

2．协作动员机制

协作动员以参与动员为前提，是形成新型治理机制的充分必要条件。共同体治理意味着国家、社会与市场等行动主体为应对社会难题以新方式进行互动，但并非多元主体的机械组合或强制性结合，而是治理主体之间的功能互补、行动协调和资源整合。显然，协作动员机制是创造这种治理机制的先决条件。从治理机制的创新到治理效能的产出，协作动员发挥着必不可少的转化功能。经验研究需重点探索何种协作动员机制达成了不同主体有效协作的目标，或者说关于协作动员的何种制度策略实现了治理机制的创新。

3．组织动员的稳固机制

任何形式的治理都是通过集体行动促进目标实现的过程。如果缺乏有效的制度性机制，集体行动就难以避免“搭便车”现象的发生。即使通过参与动员机制有效激励了多元主体参与治理的积极性，通过协作动员机制明确了治理目标、角色分工和协作方式，“搭便车”与可持续性问题仍然会存在。因此，研究还需分析怎样的制度安排构成了组织动员的稳固机制，即通过哪些制度性策略和手段巩固参与动员的结果，增强协作动员。