一、问题的提出

党的十九届五中全会将“国家治理效能得到新提升”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。面对日益复杂而棘手的重大治理问题，从理论上说，提升治理效能的关键在于创建并能有效执行制度政策的治理结构与治理机制。这在实践中却构成一个普遍的难题，因为一种有效治理模式的形成并非易事。国家试图理性地设计社会秩序并通过组织宏大的社会工程或项目进行社会改造、社会治理却遭遇失败的例子不胜枚举。失败的案例有多种原因，但成功的案例基本上都离不开一种有效治理模式的创设。

改革开放以来，我国在一些领域积累的成功治理经验蕴含着行之有效的治理机制，激活了我国的制度优势并提升了治理效能。特别是，我国通过八年脱贫攻坚实现了前所未有的贫困治理效能——现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫、832个贫困县全部摘帽，体现了我国的制度优势。从治理模式来看，脱贫攻坚通过广泛动员各方面力量，形成了跨地区、跨部门、全社会共同参与的社会扶贫体系，这其中蕴含着多元主体之间的建设性合作关系，既发挥了中央权威的优势，也激发了地方政府与社会协同治理的活力。脱贫攻坚的治理结构与治理机制在一定意义上构成了“中国之治”的成功典范。

贫困治理的中国路径挑战了减贫的经济阶段论或实力论。经济阶段论或实力论主要是从经济增长和资源再分配角度对减贫效能进行解释。事实上，经济增长虽然对消除贫困能起到巨大支撑作用，但其本身并不能自动消除贫困。如果缺乏良好的制度环境和政策安排，贫困人口参与市场活动及社会政治决策的能力与机会将会被剥夺，反而会造成贫富差距的不断扩大。从国际经验比较来看，“涓滴效应”的反贫困理论注定会在消除绝对贫困问题上遭遇失败，即在健全的制度保障和有效的治理机制缺失的条件下，贫困问题并不会随经济发展而自然得到解决。党的十八大之前，我国的贫困治理实践也证明，扶贫减贫一旦缺乏精准的瞄准机制，经济快速增长背景下单纯的“漫灌式”扶贫难以提高扶贫效率。当政府无法通过公共服务福利让群众受益时，特别是当公共服务无法保障低层群众的基本生活时，再次实施反贫困政策则很有必要。真正能起到减贫作用的并非经济增长的速度和传统的减贫机制，而是经济增长的质量、配套的扶贫减贫政策和制度安排以及创新的治理机制。

就我国贫困治理实践而言，一方面，脱贫攻坚是国家运用行政力量牵头逐渐动员、影响和改变地方经济社会的过程。从设立专门的扶贫机构到全国动员的脱贫攻坚，政府通过运用财政和行政治理等手段直接参与减贫并发挥了主导作用。另一方面，在复杂的社会背景下，没有任何单独的治理主体“拥有解决复杂问题所需的所有知识和信息”，而且政府上层也需依赖下层组织实施管理，因而上层动员下层和其他主体的参与是脱贫攻坚中非常重要的环节。作为一项基于社会扶贫大格局的贫困治理行动，脱贫攻坚还体现了政治对行政的融合与形塑，是政治、行政、乡村治理以及乡村社会不同要素动态互动所构成的系统，既体现出纵向“科层—村域”维度的政治关联，也涉及横向“政府—市场”维度的利益整合。然而，诸多研究所揭示的还只是脱贫攻坚所显现的作为一个系统动员过程的各种结果，对脱贫攻坚究竟如何通过动员来实现上述重要面向，仍缺乏系统性的审视和讨论。

在脱贫攻坚体系中，中央通过“责任书”“军令状”等政治动员方式自上而下层层压实责任，同时通过组织社会力量、集中社会资源为基层政府“赋权增能”。从组织运行角度来看，脱贫攻坚打破了科层结构原有的职能划分及其常规的工作分工，超越了科层技术的规范性治理，明显具有运动式治理的特征。脱贫攻坚事实上在较长一段时期内成为各级党委、政府常规化和制度化的治理行动，这使其具有不同于运动式治理所凸显的纠偏和非制度性特征，同时也避免了通常在政治压力下容易产生的“上有政策、下有对策”“走过场”等形式主义的应对现象。在脱贫攻坚实践中，国家、社会与市场等行动主体为解决绝对贫困问题以新方式实现了再组织。市场化扶贫和技术性扶贫等视角下的研究较充分地讨论了贫困治理实践中的市场路径和技术路径，但也因专注于治理内容和治理方式而未能对脱贫攻坚提升贫困治理效能的机制问题提供系统说明和解释，即未能将作为国家治理样本的脱贫攻坚模式得以形成的中微观机制进行整体考察。

虽然制度优势与贫困治理效能之间存在某种嵌构关系，但制度优势并不会自动转化为包括贫困治理在内的特定领域的治理效能。探索制度优势与贫困发生率大幅下降之间的中间机制，构成了分析制度优势如何转化为治理效能不可绕过的环节。自脱贫攻坚实施以来，贫困治理就强调不同主体之间的协作扶贫、合力攻坚，其核心便是组织动员。既有文献缺乏对贫困治理过程中体制内外各种力量如何被组织起来的考察，在一定程度上忽视了脱贫攻坚中“合力”的形成过程与运作逻辑，也难以对脱贫攻坚究竟如何将制度优势转化为贫困治理效能问题提供系统解释。不同于以往的新治理理论，脱贫攻坚中贫困治理的多元协作并非不同治理模式的排列组合或制度性混合，而是产生了新的治理结构和治理机制。这种新的治理结构和治理机制如何形成又如何运作，成为揭开制度优势与贫困治理效能之间“黑箱”的关键。

本文结合笔者2017—2020年间在我国中西部地区和东北地区十余省、自治区、直辖市围绕精准扶贫、贫困县退出评估、脱贫攻坚经验总结、脱贫攻坚成效考核等开展的相关调研，试图基于组织动员的视角，从中微观层面分析脱贫攻坚如何通过动员机制激活我国制度优势的潜能，进而促进贫困治理效能的显著提升。