三、组织动员的多重机制
（一）参与动员机制：政治动员与社会动员的双重路径
１．政治动员
在脱贫攻坚过程中，中央与地方层层签订“责任书”。这既是脱贫任务层层下达、职责层层分配的重要形式，也是政治动员的重要手段。在分级治理体制中，县级党委和政府负责制定县域脱贫攻坚计划，组织落实政策措施并完成各项脱贫指标任务。为了完成脱贫摘帽的政治任务，几乎所有贫困县都会围绕“县抓落实”想尽办法，无一例外地在县级层面强化“县、乡（镇）、村”三级脱贫攻坚组织体系。基层通过各种制度举措下移脱贫攻坚责任、任务和压力的过程，也是动员资源和力量的过程。
在脱贫摘帽之前，基层党组织主要负责人都会将脱贫攻坚作为自己工作的头等大事，他们还会将自身的这种压力向下传导。有贫困县主要负责人表示，“在过去三年里我们县里就没有与脱贫攻坚不相关的人、没有与脱贫攻坚不相关的事”（滇L县县委书记访谈记录，1902）。这种压力直达政权的最基层：“乡里和县里签责任书，我们（村）也和县、乡镇签订脱贫任务书，我们要在你们来（开展贫困退出评估）之前完成他们（县里）制定的目标”（黔M村第一书记访谈记录，1807）。
基层官员的政绩如果说以往主要体现在任期内本地的经济增长指标，那么脱贫攻坚时期则主要体现在2020年前能否如期完成脱贫摘帽的各项指标任务。当然，由于同省、市的贫困县之间相互比较，因此对于贫困县党政主要负责人来说，脱贫攻坚的目标不仅仅是“摘帽”，更是要在贫困县退出评估中实现高质量的脱贫摘帽。他们中的一些人认为，脱贫质量特别是省内排名与个人升迁是高度正相关的，脱贫质量高会使升迁成为大概率事件。正因如此，贫困县脱贫摘帽虽然在国家层面是一场“达标赛”，但在一些地方却演变成了“锦标赛”。同时，中央关于贫困县党政正职“不脱贫不调整、不摘帽不调离”的精神，也改变了贫困县主要负责人的“任期”。未摘帽不能调整岗位的组织规定虽然限定了他们原本预期的晋升机会，但同时也释放出脱贫攻坚工作极端重要的强烈信号，促使他们对这一工作愈加重视。
脱贫攻坚原则上是以贫困县为单位来执行国家政策，但具体工作落实则以贫困村为最终落脚点。为壮大夯实脱贫攻坚的组织力量，中央先后要求基层向贫困村派出第一书记和驻村工作队。在脱贫攻坚期间，全国累计选派25.5万支驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部。许多“下派”到贫困村的第一书记既凭其人力资本和政治资本夯实了基层组织力量，还积极利用自身的社会资本、部门或行业优势为当地拓展发展资源提供机会。基层党组织充分运用组织激励手段动员基层干部投身到脱贫攻坚工作，将脱贫攻坚当作培养锻炼、考察识别、选拔任用干部的重要平台，在干部管理权限内将政治升迁作为激励基层干部的重要策略。一些地方明确提出“对脱贫攻坚作出实绩的干部委以重任，脱贫摘帽后优先提拔”“大力选拔在脱贫攻坚中想干事、能干事、敢担当、善作为的优秀驻村扶贫工作队员”。贫困县普遍出台了“凡提必扶（贫）、凡提必下（基层）”“突出基层一线、注重扶贫实绩”、考核待遇和评先评优给予倾斜等激励措施。在脱贫攻坚中“有为才有位”的组织意图激发了基层干部的参与动力与工作热情。
当然，升迁机会也并非主政官员狠抓脱贫攻坚的唯一动机。对贫困县来说，脱贫攻坚动员体制内外力量和资源的范围之广、强度之大，是改革开放以来未曾有过的。部分贫困县原本可以更早实现摘帽目标，但为了能让当地享受更多、更长时间的国家政策红利，地方主要负责人则并不急于摘帽。这样的情况并不少见。访谈中有地方党委负责人说道：“我们（原本）去年、前年就可以脱贫摘帽了。就是不急于脱贫，（而是）把脱贫的质量摆在首位，（我）把它作为一个重大的历史机遇来看待。我跟我们的干部讲，脱贫攻坚也是贫困县最后一次享受国家大力扶持的机遇”（鄂M市委书记访谈记录，2001）。
总之，脱贫攻坚通过制度化方式自上而下地分解脱贫任务只是政治动员的一个面向。在为脱贫攻坚赋予历史意义的基础上，基层政权通过价值观塑造、思想影响、情感动员等非制度性策略促使基层干部内化精准扶贫的使命感和责任感。这种非正式的政治动员策略形塑了他们实现自我价值、为地方谋发展的参与动机，影响不容忽视。由于基层干部多数是土生土长的本地人，通过扶贫改变家乡长期贫穷落后的面貌并实现自我价值，成为相当一些干部全身心投入脱贫攻坚的内驱力。
2．社会动员
任何治理模式都是与国家独特的历史发展进程息息相关的，存在明显的路径依赖。中国共产党在革命和建设时期始终注重依靠其强大的动员能力夯实群众基础，通过思想、价值输入或其他政治手段广泛发动社会力量参与完成一些国家重大任务。在贫困县随处可见的脱贫攻坚宣传标语，比如“先富帮后富 共走小康路”“紧紧依靠人民群众打好脱贫攻坚硬仗”“脱贫攻坚‘众’在行动”“脱贫攻坚没有旁观者父老乡亲都是践行者”等，既为“对口帮扶”“扶贫协作”等多种形式的动员提供了思想基础和价值合法性，也为发动社会力量和贫困户主动参与营造了舆论环境。
如果说科层体制内的政治动员遵循的是自上而下的逻辑，那么针对社会力量和群众自身遵循的则是自上而下与自下而上相结合的动员逻辑。组织动员社会力量参与脱贫攻坚是我国贫困治理体系的重要组成部分。社会力量参与扶贫主要是通过培育产业、链接发展资源等市场手段来带动贫困地区的自我发展，而不是通过分配制度直接“输血”。有贫困户说：“我家（收入）比去年多很多，今年养了80多只羊。他们（帮扶方）鼓励我们搞养殖业，不光给钱支持，还帮忙联系买家，不愁卖不到好价，有时还会请专家过来给羊看病”（新K县村民访谈记录，1912）。
政府通过行为引导、撬动社会资源，为中西部地区加速实现脱贫攻坚目标奠定了良好基础。以云南省为例，脱贫攻坚以前，云南有88个贫困县，数量为全国之最，806.17万贫困人口占全省比重超过9成。2020年11月，云南的贫困县全部摘帽。2015－2019年，属于政府行为的沪滇扶贫协作投入资金71.4亿元，同时引进的市场投资高达168.19亿元。此外，4880个企业和社会组织共投入资金61亿元，帮扶贫困村5266个。我们在贫困县调研时发现，各地都会根据县情开展各具特色的社会扶贫活动。比如，针对市场主体组织开展的万企帮万村、工商资本下乡等活动；针对贫困地区特色产品，嫁接消费市场组织开展消费扶贫。通过动员市场和社会力量参与基础设施建设、产业发展和项目建设，使得脱贫攻坚实现了从单纯的再分配向再分配与市场、互惠等其他机制融合的贫困治理模式的转变。同时，一些贫困地区的特色产业获得长足发展，这反过来也在一定程度上改变了这些地区执政者的发展理念与发展愿景。
贫困的形成既有地理位置、自然环境和基础设施等外部因素，也有贫困人口技能缺失、内生动力不足等自身因素。社会力量的帮扶不仅可以深度挖掘贫困地区的资源优势、发展本地经济，而且可以通过吸纳贫困户参与生产，更好地促进其经济社会融入。在贫困治理中，动员贫困群众参与对其自身的治理显得尤为重要。为此采取的策略，一方面是因地制宜开展“农民夜校”、免费技能培训等举措，提高贫困人口的技术技能。这在提升贫困人口人力资本的同时也促进了他们的理念转变。有贫困户说：“现在隔段时间就被叫去村里（学习）。他们（村里、乡镇干部）让我们多出去工作、多学技术，不要老是待在家里啥也不做。现在都不好意思在家待着了，会被别人看不起”（黔X县村民访谈记录，1807）。另一方面，通过创新与贫困户的互动形式，形成“扶勤不扶懒”“奖勤惩懒”的扶贫氛围，以破除陈规陋习、转变落后思想观念。比如，云南省每个季度在全省贫困村组织开展一轮“三讲三评”活动，即驻村工作队员讲帮扶工作情况，村组干部、建档立卡贫困户对其帮扶成效情况进行评议；村组干部讲履职情况，驻村工作队员、建档立卡贫困户对其履职情况进行评议；建档立卡贫困户讲脱贫情况，驻村工作队员、村组干部对其内生动力情况进行评议。在实践中，基层干部采取院坝会、火塘会、夜校等形式在各村开展此项活动，引导贫困户进行自我教育，帮助他们树立正确的劳动观与价值观，激发其内生动力。
扶贫协作、对口帮扶在很大程度上解决的是贫困地区发展的外部因素，真正实现贫困人口自主脱贫、稳固脱贫则需要动员他们自身参与治理，扭转其被动发展的局面，避免该群体出现单纯享受国家政策的现象。诸多“智志双扶”“扶贫扶志”策略，动员贫困人口参与到对自身的治理过程，为贫困治理创造了良好的社会基础。
（二）协作动员机制：整体动员与内部分包双管齐下
１．整体动员
在参与动员过程中，国家的政治动员与社会动员重塑了贫困治理的央地关系，而在协作动员过程中，基层政权的内部关系得到重塑。在脱贫攻坚实践中，县级政权既是县域脱贫摘帽的组织者、推动者，也是直接的责任方和行动主体。贫困县成立的脱贫攻坚指挥部、工作组或其他组织形式的最高指挥机构，通常是由县委书记、县长担任双组长，协调县域各方力量、整合县域资源开展脱贫工作。县级层面这一协作动员方式可称为“整体动员”。
基层官员一方面身处自上而下的压力型体制中，另一方面又直面政策目标群体自下而上的多元利益诉求。虽然基层政权在基层治理过程中早已形成一套常规性的治理体系和机制，但面对上级一些超常规的政治任务和艰巨任务，则不得不诉诸超常规手段，即动员组织、统筹县域整体资源来完成。由于贫困县面临相同的制度环境和脱贫任务，模仿策略在协作动员中起到明显作用，体现为几乎所有的贫困县都采取了整体动员方式，且以战时指挥部或脱贫攻坚指挥部的组织形式推动工作的开展。
指挥部的成立和组织动员过程遵循政治动员和事本主义的逻辑，通过破除部门利益、组织动员全县力量，更高效地解决了县域贫困人口“两不愁三保障”的核心任务，结合了常规治理和超常规治理的方式，在某种程度上体现出“运动其外、常规其内”的基本特征。成立指挥部的一般做法是：按照县域行政层级建立县级指挥部、乡级指挥所、村级作战室、组级战斗队的四级作战体系，并根据乡镇、街道的地理特征成立战区。县乡村组的脱贫攻坚指挥体系会有多种丰富的组织形式，但组织层级和分区原则没有多大差别。
我们已无从考证脱贫攻坚中的战时指挥部组织形式最先从哪里开始，但其成为贫困县的普遍选择却是不争的事实。从大同小异的组织形式来看，组织间模仿的三种重要机制，即基于频率的模仿、基于特征的模仿和基于结果的模仿同时发挥了重要作用。彼此模仿既是因为兄弟贫困县都采取了这种组织形式，更是因为这种组织形式和组织机制在实践中显现出较高的效率。一位贫困县主要负责人介绍其做法时说道：“（我们）在全县成立六个战区，每个战区都有相应的工作班子，包括指挥、作战、督查小组。这样就可以做到责任具体、工作具体、区域具体，在工作过程中就可以保证政策快速落实、问题快速整改、工作效率比较高”（豫L县县委书记访谈记录，1912）。因此，基于结果的模仿机制可能是促使贫困县在协作动员上呈现趋同行为的最重要因素。
以整体动员为基础的多层级脱贫攻坚作战体系再造了横向到边的工作体系和纵向到底的责任体系，构成了中国贫困治理的重要组织形式。县级指挥部统领县域脱贫攻坚部署，通过整体动员的优势组织调配跨部门、跨行业资源。多层级作战体系能为短时间内提升贫困治理绩效奠定组织基础，由此成为贫困治理策略的首要选择。
整体动员意味着贫困治理由“依附式扶贫”向“中心性扶贫”的转变，贫困治理过程中的基层政权内部关系被重塑，县域成为贫困治理的共同体。党的十八大召开之前，各地虽然成立了专门的扶贫机构，但扶贫是部门工作，扶贫开发政策也依附于地方的整体经济增长政策。党的十八大以来，扶贫减贫政策借助脱贫攻坚取得中心地位，不再依附于其他政策，而是其他政策配合扶贫政策，扶贫部门也成为枢纽机构，贫困治理迈向“中心性扶贫”时代，这也带来了治理机制的变化。整体动员策略汲取了常规型治理和运动式治理的有益成分——而不是以一种治理形式暂时替代或纠偏另一种，形成了两种治理机制互嵌共生的体制，从而为贫困治理创建出上下贯通、高效联动、运转灵活的环境。同时，整体动员通过集中县域资源，组织动员各部门、各乡镇分工协作，化解了基层行政末梢在治理中能力不足与资源有限的困境，县域组织力量也得以像“毛细血管”一样渗透到整个脱贫攻坚体系并持续发挥作用。
2．内部分包
虽然中央只要求贫困县完成摘帽任务，但现实中几乎每个县都希望能高质量地通过考核评估，而不仅仅是“达标”。在精准帮扶方面，贫困县都制定了“不漏一村、不漏一户、不漏一人”的举措，组织动员体制内力量对所有建档立卡户实行挂钩帮扶成为通行做法。与之类似，县级层面对脱贫中存在的共性问题、特殊问题形成了内部包干承担责任和解决问题的制度性策略。比如，有的县“对攻坚过程中发现的问题、发现的漏洞采取了‘六大专项行动’查缺补漏，落实到人、到点、到村屯，限时整改……‘周周有例会，月月有小结’”（桂D县县委书记访谈记录，2011）。诸如此类的包干策略可统称为“内部分包”。基层党委政府主要负责人也会主动带头参与脱贫任务的内部分包。
为动员帮扶方真正深入贫困户帮扶解决问题，各地在组织层面探索了内部分包的各种制度化形式。比如，云南L县通过组织常态化的“进百家门、吃百家饭、结百家情、解百家难、励百家志、圆百家梦”活动，推动基层干部对贫困户“望闻问切”（“望”指看人、看房、看家电、看种养，“闻”指听议、听评、听反映，“问”包括问本人、问干部、问乡邻，“切”是分析致贫原因、商定脱贫对策）。还有的在脱贫攻坚后期组织开展形异质同的问题“清扫”行动，如重庆S县组织开展的“百日大会战”、贵州Z县的“打赢脱贫攻坚大决战”，等等。整体动员可以在较短时间内有效解决普遍性和共性问题，但在应对多种形式的特殊问题和复杂个案时仍有不足之处。贫困县临近接受“摘帽”评估前，都会通过内部分包的方式进行再动员，通过组织开展摸底排查行动来解决遗留问题。有的县甚至对已脱贫的贫困乡镇和贫困户也进行全面排查，查缺补漏，着重对脱贫不稳定户和边缘易致贫户进行动态监测。
内部分包的一个典型案例是四川Y县的“4321”问题收集解决策略。其中，“4”是指在县、乡、村、户四个层面摸排和收集问题，“3”是指在“乡镇村自行研究、县级层面研究、向上汇报请示研究”三个层面解决问题，“2”是指解决问题以两个月为周期，“1”是指每个乡镇每年落实一笔专款解决个案问题。基于这种方案，2015－2019年，该县梳理出近2.6万个具体问题。2017－2019年，该县摸排发现的问题逐年锐减（详见表1）。
内部分包的深远意义在一定程度上重构了基层政权与乡村社会的关系。在农村税费改革之后、实施脱贫攻坚之前，基层政权在贫困县的农村可以说已成为“悬浮型政权”，即与农民、乡村社会的关系处于疏离状态。脱贫攻坚实施以后，官民互动、上下级互动明显增多。有村民在访谈中表示：“以前不知道乡长、县长叫啥，但现在我可以叫出他们的名字……王书记（驻村第一书记）、李书记（帮扶责任人）也经常来看望我们”（陇L县村民访谈记录，1907）。
从调研情况看，脱贫攻坚促使基层政权自农村税费改革以来的“悬浮型政权”不断向“融合型政权”转变。一方面，农村基础设施建设和产业发展项目明显增加，其背后反映的是政府与乡村社会的互动增多，而村容村貌的改善则提升了村民的获得感和认同感；另一方面，基层干部扎根农村从事扶贫尤其是“结对子”“结亲戚”之类的帮扶行为，增进了干群之间的相互信任，改善了干群关系，从而增强了政权的社会基础。
