在蒙代尔之后，另一位对于副总统职位产生重大影响的副总统当属切尼。切尼将副总统的权力提高到前所未有的程度。首先，他对总统具有他人无法企及的影响力。在小布什总统作出重大决策之前，他通常都必须咨询切尼的意见；而其他人的意见也往往必须经过切尼的筛选，才能到达小布什总统那里。在某些时候，切尼甚至是小布什总统唯一咨询的对象。例如，在“9·11事件”发生后，切尼说服小布什签署了一项行政命令，设置军事法庭审判外国的恐怖主义嫌疑犯。而负责对外政策的国务卿鲍威尔（Colin Powell）、国防部长拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）以及国土安全顾问赖斯（Condoleezza Rice）竟然对此毫不知情。其后，在酷刑备忘录事件中，切尼又通过阿丁顿、约翰·柳（John Yoo）等人直接炮制了一份法律文件并说服小布什签署，允许美军违反《日内瓦公约》对非美国公民的嫌疑犯使用某些酷刑手段。其次，切尼除对总统具有决定性的影响之外，他在小布什政府内的权势更是如日中天，对其他行政官员有压倒性的影响力。司法部长阿什克罗夫特（John Ashcroft）曾经注意到，当切尼开始谈话的时候，“大家都得聆听”；而“当他一走进房间，大家都得起立”——一个只有小布什总统才能享受的待遇。在这样的权势地位下，几乎无人敢和切尼提出相左的意见。财政部长保罗·奥尼尔（Paul O’Neill）曾试图尝试这一点，其结果是不久他就丢了工作。

切尼对副总统职位的改造或许和“9·11事件”有密切的关系，恐怖袭击使得切尼可以利用这一机会，更多地以保密的名义来施展他的小圈子政治。但是，早在“9·11事件”之前，切尼其实就已经对自己未来的副总统职位做了规划，而其中的规划之一就是扩大这一职位的权力。当前副总统丹奎尔告诉他这个职位所要承担的一般事务的时候，他笑着回答道：“对于和总统的关系我有不同的理解。”在切尼看来，副总统应当全权负责总统所有的事务，成为名副其实的总统首席幕僚。

而成就切尼副总统超级权力的因素也来自副总统和总统两个方面。一方面，切尼本人拥有傲人的政治经历和资本，他对于各方面的政策尤其是对外政策有着丰富的经验。他曾经担任过福特总统的首席幕僚，熟悉白宫的政治生态；他被五次选为众议员并曾出任共和党的党鞭；他曾在老布什政府担任国防部长，负责过针对伊拉克的“沙漠之狐”行动。这些政治经历和经验使得他在政策辩论的时候常常能够占据上风。除此之外，切尼还有一个与以往所有的副总统都不同的地方，那就是切尼并没有未来竞选总统的野心。用歌德斯坦的话说，政客大都希望通过成为副总统而有朝一日成为总统，但切尼“却希望通过成为副总统而成为副总统”。切尼的这种心态使得其在行使政策建议和进行政策讨论时我行我素，对于其认准的政策会不择手段地加以追求。这种不顾民调、不择手段的政治风格使得其他政治对手不得不在其威势面前避让三分。

而另一方面，小布什本人也导致和放任了切尼这种一手遮天的权力。首先，小布什和切尼之间拥有不同寻常的个人关系，小布什和切尼相识已久，在选战过程中，他又委任切尼为他竞选团队的核心人物，对切尼给以无可置疑的信任。这种超乎寻常的信任关系使得小布什政府中的其他人很难在小布什面前“告状”，更不用说挑战切尼的权威地位。其次，小布什的领导风格也和切尼形成了密切的互补关系，这使得切尼往往能够通过政策设定发挥其影响力。作为一名较为著名的“神经比较大条”的总统，小布什更专注于所谓的“大战略”，而对具体的政策细节并不是很感兴趣。因此，在政策问题上，他常常依赖于切尼将纷繁复杂的具体情况进行归纳和总结，并提出相应的政策选项以供其选择。但正如俗话所说的，魔鬼都在细节之处。在对细节进行归纳总结的时候，切尼也获得了筛选、取舍事实，添加自身意见的机会。

然而，尽管切尼获取了甚至超过蒙代尔的权力，但从宪法政治的角度来看，二者的意义却并不相同。如果说蒙代尔副总统是一个为副总统职位创设先例的政治行动者，那么切尼则更像是一个创设了一个例外的副总统。毕竟，没有多少政客会满足于副总统这个职位，没有多少政客会发展起与总统如此亲密的关系，也没有多少总统会放弃对政策细节的了解并将其全权委托给副总统。只有当各种因素汇聚在一起，才能成就类似切尼这样的超级副总统。最近的例子表明，在切尼之后，拜登副总统尽管也同样获得奥巴马的信任和赏识，但由于不具备切尼所具备的天时地利人和，其权力相较切尼要相去甚远。可以预见，未来产生类似切尼这样的副总统的几率也不会很大。　　

结语

通过上文对副总统的宪法分析、政治社会学分析以及个案政治人物的分析，我们可以再次总结本文所给出的答案。就副总统的身份来说，宪法原初的设计更倾向于将副总统视为立法分支的一部分，但在二十世纪特别是二十世纪后期其行政分支的角色不断加重。从总体上说，如今的副总统已经演变为一个以行政角色为主、以立法角色为辅的职位。同时，随着副总统行政角色的不断增强，副总统的权力也开始不断膨胀。

而导致副总统行政角色增强和权力膨胀的原因有两方面：一方面，新政和战争等社会背景使得美国政治变得更加中央集权化，总统将其权威建立在公民个体的基础之上，借此摆脱政党政治和地方政治的操控，这使得总统开始有权选择副总统，副总统也由此不断地向总统靠拢。另一方面，具体政治实践中的政治人物也使得副总统职位的权力发生了变化，蒙代尔使得副总统职位扩张成一个极具实权的职位并为后任创造了先例，而切尼则使得这个职位的权力在现有的宪法空间和政治空间里发挥到了极限。

因此，如果我们进行更加简洁的归纳，我们可以说副总统职位的变迁以及更广义的宪制变迁同时取决于宪法、社会和人这三个因素。这或许并不是一个特别新鲜的结论。但是，它却可以再次提醒我们在进行宪法研究和法理研究时所采取的方法：我们既不能简单地轻视宪法和法律，将其视为一个可有可无的变量；但另一方面，我们也必须努力寻求法律之外的社会变量和人的变量。在某种意义上，这或许意味着必须在规范宪法学和政治宪法学之间找到一条中间道路，在宪法解释学和权力分析之间寻求某种平衡。唯此，我们才可能既不简单地轻视宪法和法律，认为它们更多是权力的附庸，也不天真地认为宪法和法律可以成为规范政治行动的“万能药”，能够一劳永逸地解决所有的政治问题。

（丁晓东，中国人民大学法学院未来法治研究院副院长、副教授。）