副总统身份转变和权力扩张的社会背景

通过上文对副总统身份的分析，我们可以发现，副总统具有多重身份，试图通过宪法和宪制实践的分析来准确定位其宪法意义上的身份并不现实。就像福特副总统所说：“副总统是一个宪法性的混合体。在其他联邦政府官员中，他非常独特地脚踏两只船：一只在立法分支，另一只在行政分支。”然而，尽管这种分析无法完全明确副总统的身份，它还是为我们大致勾勒了副总统身份的变迁：从美国建国到当代，副总统在现实政治中逐渐从立法性的角色演变为一个以行政角色为主、立法角色为辅的职位。而正是这种转变使得副总统职位从一个闲职转变为权力巨大的要职。

20世纪美国现代政治的一个重要变化就是，党派政治开始衰落，围绕着总统权力而组织起来的全国性政治形式开始崛起。在20世纪之前，美国是一个地方政治势力强大，政党政治占据主导的社会。但是，20世纪以来，随着美国参加两次世界大战和美国在20世纪30年代采取的新政改革，联邦政府的权力特别是总统的权力开始快速膨胀。以前，联邦政府如果要采取立法措施，必须赢得党内政治实力和地方实力派系的支持，但是现在随着新政和战争的介入，总统开始越过这些力量，直接诉诸个体选民。从一定程度上说，新政和战争为联邦政府和总统提供了介入地方政治，直接面对公民的理由。

另一方面，现代科技的发展则为联邦政府和总统的介入提供了可能。新的交通形式的发展使得总统可以在全国进行大范围的活动，以前总统可能要花费很长的时间从华盛顿赶往加州，而乘坐飞机则只需要若干小时的时间。新的通讯和媒体工具也改变了总统和选民沟通的方式，罗斯福总统著名的炉边谈话通过广播直接传送到了千家万户，而电视的发明则使得选民和总统之间建立起直接的情感联系。

政治组织形式的转变也使得总统候选人在选择其搭档方面发生了实质性转变。在政党政治和地方政治占据主导地位的政治时期，总统候选人很少具有主动选择搭档的权力。选择副总统候选人的权力一般掌握在政党领袖的手里。1920年，当沃伦·哈丁（Warren Harding）下定决心提名厄文·冷鲁特（Irwin Lenroot）为副总统候选人时，当时的政党机器还是决定由其他人出任其搭档，而哈丁也不得不接受这一决定。直到1940年，这种情况才发生根本性的逆转。罗斯福在提名亨利·华莱士（Henry Wallace）为副总统的时候再次受到了阻挠，德高望重的罗斯福以退选作为要挟，终于如愿以偿地选择了自己的竞选搭档。自此以后，总统候选人在选择自身竞选搭档时占据了主导性的地位。

可以想象，副总统的挑选方式对于总统和副总统之间的信任关系具有重要影响。当政党机器为总统“包办搭档”时，其搭档更可能会对政党的实力派领袖效忠，而总统也必然不会将其搭档作为自己同心同德的政治盟友。相反，当总统开始占据挑选副总统的主导权时，他为自己选择副总统，即便会以竞选中的选票考量为基础，也会尽可能避开挑选那些公开或暗地里与自己为敌的政治人物。而副总统候选人也会更可能地向总统候选人靠拢，因为他是更有实力的政治人物，更有可能帮助自己未来的政治前途。

除总统获取了挑选副总统的权力之外，1965年提出并于1967年得到批准的《宪法第二十五修正案》也促进了总统和副总统之间的信任。在此之前，宪法并没有规定总统的连任期限，罗斯福总统就曾经四度当选总统，《宪法第二十五修正案》对此加以限制，规定总统的连任期限不得超过两任。从性质上说，这本是一条限制总统权力增长的修正案，但是正如一位学者指出的，这条修正案“对副总统产生了意想不到的潜在影响”。由于总统的连任期限不得超过两任，副总统被总统永久性压制的可能被彻底消除了，副总统也能够更加清晰地规划自己未来的政治生涯。这使得副总统更加倾向于将自己和总统捆绑在一条船上。因为在总统任期届满的时候，他将有很大机会获得总统候选人的提名，参加未来的总统选举。而当他参加未来的选举时，他的政绩也必然在很大程度上取决于他任副总统时期的政府政绩。如果那一届政府的民望颇高，那么他的声望也会水涨船高；相反，如果那一届政府不受欢迎，那么他也会随之受到牵连。副总统和总统在某种程度上成了“一荣俱荣，一损俱损”的共生关系。

这并不是说总统和副总统之间就不再存在紧张关系了，由于总统继任者这一特殊的身份，在总统和副总统之间一直存在着一种小施莱辛格所称的“敌意”。对此，亨利·基辛格（Henry Kissinger）和林登·约翰逊（Lyndon Johnson）有过很好的描述。基辛格在阐述总统与副总统之间的关系时说，两者的关系“从来都不容易；毕竟，有一个人生野心取决于你死亡的人在你身旁总是令人不舒服的”。林登·约翰逊在回忆他副总统生涯时则这样描绘他见到肯尼迪时的感受：“每当我见到约翰·肯尼迪，我就感到有一只该死的乌鸦在他的肩上盘旋。”

但尽管这种尴尬的继承关系仍然存在，在20世纪50、60年代以后，合作和信任还是成为总统和副总统之间的主旋律。在很多方面，副总统开始成为总统的得力助手。例如，尼克松和共和党右翼关系良好，他成了艾森豪威尔和麦卡锡等右翼势力打交道的重要媒介。胡伯特·亨弗里（Hubert Humphrey）则由于和自由派的关系而能为约翰逊的越战代言。在美国政治社会发展转变的大背景下，副总统更多地受到总统的器重而非猜忌和防范，其身份逐渐向以总统为代表的行政权靠近，其权力也开始日益扩张。

副总统身份转变和权力扩张中的政治行动者

如果说美国政治社会的变迁是造成副总统身份变迁和权力扩张的“大背景”的话，那么我们同样不应该忽视在美国宪法体制中的政治行动者，他们以自身的政治实践不断地改变和重塑副总统这个职位。离开了对这些政治行动者的分析，我们将无法全面地把握这个职位在宪法体系中的身份转变和权力扩张。

在副总统这个职位上，蒙代尔是重塑这个职位的重要人物之一。在蒙代尔之前，尽管由于美国政治社会的变迁，副总统的权力不断增强，但从总体上说，其职位的影响力仍然有限。小施莱辛格据此在1974年认为，副总统是一份“极其让人沮丧而且无可救药的工作”。但蒙代尔却将这份工作转变为极具影响力的职位，在其担任副总统职位期间，总统和副总统的关系实现了质的飞跃，副总统的行政身份大大增强，其权力也史无前例地扩张。

这种转变来自于蒙代尔和卡特两方面的努力。一方面，蒙代尔是一位非常卓越的政治家，拥有非常高超的领导艺术。他不仅仅拥有很高的政治声望和良好的政治声誉，在国会具有强大的影响力，而且他也非常注意自身的副总统身份，注意和行政部门的其他重要人物保持良好的关系，避免各种潜在的冲突。另一方面，卡特总统对蒙代尔给予了充分的信任，在重大问题上都将蒙代尔的意见放在最为重要的位置。事实上，在竞选成功之后，卡特对副总统这个职位进行了充分的设想，准备大大提升这个职位的重要性，并且将蒙代尔的一些亲信任命为自己的幕僚。而在其任职期间，他也总是告诫他的下属，必须极其尊重蒙代尔的意见。正是这些来自总统的前所未有的信任和支持，促使蒙代尔将副总统改造为一个处于行政权力中心地位的职位，并使得其自身权力远远超过了以往的历任副总统。

蒙代尔不仅仅重塑了自己的四年副总统任期，而且也给后来的副总统创造了可据遵循的先例。首先，蒙代尔之后的几位副总统在不少方面都遵循了他的做法。例如，副总统每周和总统的私人午餐，副总统所受到的总统在人事方面的支持，以及被允许接触和通告的各种文件信息，在这些方面后任的副总统都受到了同样的待遇。这些待遇不仅仅在实质上使得副总统可以接近权力的核心，而且在身份上也将副总统纳入了总统的核心圈子，使得副总统的身份变得更加受人尊重。在蒙代尔确立起这些先例后，后任的总统很难废弃这些做法，因为这不仅仅会实质性地削弱副总统的权力，打击副总统的积极性，而且也会在面子上使得副总统难堪。其次，蒙代尔不仅在具体做法上给后任留下了遗产和先例，而且他和卡特总统的相处模式也提高了未来副总统的期待，并且为他们提供了可以借鉴的模板。或许，甚至难以说这种期待和模板创造了一种宪法政治惯例，但它对于未来政治实践的塑造的重大影响是肯定的：这种期待和模板使得未来的政治行动者将会采取不同的行为模式，从而重塑未来副总统职位的权力和宪制定位。