二、主权与秩序

以联合国为核心的主权制度是二战后人类政治文明的重要成果之一，也是当今国际秩序和主权国家体系赖以运行的基石。主权制度从法理上缔造了一个等序格局的国际秩序，尽管由于各国规模大小的不等，国际秩序往往表现出差序格局的一面。需要强调的是，主权制度对国际秩序来说是一项具有根本性原则的制度，它不是国际秩序的一个简单组成部分，而是构成国际秩序所有部分的基石。全球治理和国际秩序建设不是否定主权，而是巩固和发展主权。在这个根本理论前提上一旦出现认识偏差，全球治理和国际秩序建设很可能走向其反面。过去一段时间，一些政治理论轻率地将主权制度同全球治理和国际秩序对立起来，认为两者是非此即彼的关系，从而在国际政治实践中产生很多干涉和人道主义悲剧。因此，主权制度同全球治理和国际秩序发展不是矛盾和对立的，如何寻求在不危害主权制度的同时使全球治理和国际秩序得到改善，应当成为当今世界治理和秩序建设的共识和用力的方向。

重申主权制度的地位和作用，在现在的变革时代依然具有必要性。主权制度是现代国际政治文明的重要成果，战后国际体系的扩容和国际秩序的稳定得益于主权制度。同 19 世纪和 20 世纪初的国际政治相比，战后大国随意瓜分弱小国家、大国以牺牲弱小国家来实现共治、大国彼此划分势力范围进行分治的现象虽然没有完全消失，至少是在减少的。战后民族解放运动和非殖民化运动蓬勃兴起，促使一大批新兴国家加入了联合国系统，主权制度成为保护这些国家特别是弱小国家的一道关键屏障。在国际关系发展进程中，人们至今还没有发明更好的足以代替主权的制度来保护国际体系中的弱小国家。主权规范的深入人心，使一些国家试图对他国进行干涉时，在道义和法律上是有所忌惮的。在国际政治和国际法律思想史中，不乏会周期性地出现否定主权的政治思潮，但这类试图撼动、取代主权的政治法律思潮，从来没有占据主流。

新时期强调主权制度的意义，还有一个不太被人注意的原因，就是维护主权国家体系完整性对国际秩序的意义，其意义无论对大国还是小国都是一样的。在 20 世纪中期以前，世界上大部分地区处于殖民地半殖民地状态; 二战后，争取民族独立、建立新国家是当时的正义潮流。随着殖民体系的瓦解，世界上逐步形成了一个比较定型和完整的以联合国为中心的主权国家体系，此时，外部世界再支持和鼓励一个主权国家内部的分裂运动，同先前外部世界支持从殖民体系中独立出来的政治运动，其性质是不可同日而语的。同样，援引非殖民化时期带有进步性质的民族主义理论，以呼应现时期一些主权国家内部各种形式的分裂主义，也不具有理论上的正当性和可比性。对于主权国际秩序的稳定性来说，一个业已定型的主权国家体系，如果不能对主权国家内部的分裂主义和极端主义进行有效遏制的话，对现有主权国家体系的完整性不啻是一种灾难。冷战结束特别是进入 21 世纪以来，新干涉主义、“民主”输出、被滥用的“保护的责任”等在一些地区国家内部制造了混乱和动荡，一些国家假借“民主”名义，公开支持或者承认他国内部反对派，以推翻他国合法政权为目标，这些行为都是在挑战和威胁主权国际秩序，也是当今世界不少地区动荡的重要外因。在新时期，强调维护主权国家体系完整性的意义，并非只是对发展中国家而言，实际上对不少像英国、法国、意大利、比利时、加拿大甚至美国这样的发达国家同样具有警示意义，因为先前多少带有助长主权国家内部分裂运动的一些政治理论，诸如自由民族主义理论、民主公投理论、公民社会理论、宪政理论、合法性理论、抗争理论、万民法理论、人权高于主权论等，都可以被国际社会反过来用以催化这些国家内部的离心运动。假设在现在的主权国家系统中，出现一些国家利用承认问题对待苏格兰、魁北克或者科西嘉，或者国际舆论以争取民主和人权名义声援发达国家内部各类占领运动，这必然意味着大国政治陷入后文所述的分裂和对抗之中。就此意义而言，历史上能够行之而远的国际秩序以及当今探讨互联互通世界的秩序，一定要建立在国际体系内成员相互尊重主权的基础上。对于国际体系中的大国来说，在维护主权国家体系完整性上理应保持一致，反对干涉政治，这对后文阐述的大国关系治理模式也非常关键。但是当代大国在干涉的问题上仍然存在分歧，有的政治理论鼓励干涉，将那些捍卫主权制度的大国视为坚持落后政治理念的象征，这种是非颠倒的理论能够流行值得深思。

在承认主权制度对国际秩序的基础性意义的前提下，才可以进一步讨论互联互通下的全球治理问题。如果不承认这个前提，必然在理论和实践上容易将全球治理和主权置于对立的境地，要么将全球治理的不善简单归咎于排他性的主权制度，要么强推一些脱离主权实际的全球治理方案从而遭到国家的排斥。如果换个认识视角，也就是全球治理的改进和主权独立的维护两者之间并不是对立和非此即彼的，而是可以相互促进的，也许有助于人们务实地探讨主权和全球治理问题。实际上，互联互通所产生的关联性已经推动全球治理在两个方面取得积极的进步: 一是业已存在的对国家形成一定限制作用的国际制度体系，这类制度体系得以产生的观念因素在于人们逐步接受国家在国际体系中的权利和活动不可割裂的事实; 二是在不损害国家内外事务排他性管辖权的前提下，各国在日益增加的具有高度关联性的功能事务领域积累着合作。同过去相比，越来越多的国家认识到，一些先前被视为不容干涉的内政事务，现在在处理的时候可能至少要照顾到外部世界的反应; 另外，互联互通使得国家间共同事务领域在扩大，各国在共同关心问题的解决过程中，已经相互介入彼此的内部，由此，国际公共行政成为当代国际关系中的一个新现象，许多国家的行政、法律、司法甚至地方政府都主动或者被动地参与国际合作，处理功能性事务。

因此，没有必要将全球治理和国际秩序同主权对立起来，认为全球治理的不善是因为主权固有的排他性属性造成的，只有创造取代主权的新制度，才能解决当今世界面临的一些全球性问题，或者认为创造一个地区政府或者世界政府取代主权，才可以形成持久的和平。在坚持和维护互不干涉内政原则前提下，各国完全可以创造性地开展功能性事务的合作; 各国在功能性事务领域合作的增加，并不意味着主权被稀释了，它代表着互联互通时代主权的发展。