东盟国家的政策选择及动因分析

上述东盟国家对共建“一带一路”收益及可能代价的认知，其深层次根源在于，东盟各国基于与中国的非对称相互依赖关系，认为自身与中国存在巨大的实力差距，东盟国家对于收益更渴望，而对代价更具脆弱性。基于此，结合上述对共建“一带一路”收益和可能代价的认知，具体探析东盟国家的政策选择及其动因，主要有以下三个方面：一是关注与中国合作的相对收益，强调收益尽可能平衡，利用“反复”和讨价还价等举措减弱依赖程度，试图从根本上减弱非对称性。二是在与中国合作的同时，继续强化与其他域外国家的合作，增加可替代选择，减少其相对于中国的脆弱性，增强自主性。三是对中国不断增强的经济影响力存有疑虑，态度更趋谨慎。这一点同样是出于对自主性的考量，在南海问题上体现得较为明显。如前所述，东盟国家对共建“一带一路”主要收益和可能代价的认知存在一定的共性，而差异性更多体现在具体程度上。相应地，东盟国家的政策选择也存在共性，以下三点对于试图减少非对称脆弱性相互依赖和保持自主性的东盟国家都适用，而差异性主要体现在具体措施和程度上。

（一）关注与中国合作的相对收益———降低非对称性

由于相互依赖关系的存在，双方的行为都会对对方产生影响，而由于实力差距的存在，对处于相对弱势一方的东盟国家而言，一方面，希望从与中国共建“一带一路”中获利以促进经济和社会发展———这是出于绝对利益的考虑；而另一方面，东盟国家又担心在合作加深过程中与中国的收益相比显著不平衡，非对称相互依赖进一步加大，可能丧失自主性，所以更关注利益分配平衡问题———这属于相对利益的考虑。据此，东盟国家倾向于在与中国就“一带一路”项目展开合作的过程中，根据自身条件和需求，限制对“一带一路”的承诺，并主动提出诸多合作要求，减轻对中国资金等依赖程度的同时，最大限度满足自身利益，中方对此给予了理解与支持。例如，东盟国家提出缩减项目规模，2018年8月，中缅就缩小皎漂港建设规模达成一致，缅甸政府得以较大幅度降低建设成本。同期，马来西亚曾叫停3个中资项目（即东海岸铁路工程、沙巴和马六甲天然气管道计划），经与中国重新谈判将成本缩减三分之一后，2019年4月马哈蒂尔政府重启了铁路项目。而根据中马双方协商谈判修改后的协议，当地参与建设阶段及其后运营的比例也明显增加。由此可见，马来西亚的目标并非完全取消“一带一路”项目，其经济发展需要外部资金技术，其目的是从中国获取更为有利的条件和高质量投资，以获取更多利益。印尼对华合作牵头人、统筹部长卢胡特明确为印尼参与的“一带一路”项目合作设定前提，要求最大限度利用当地劳动力，要求中国投资者向印尼民众提供培训项目，以及希望项目为印尼上下游产业创造附加值，以减少印尼对矿业等采掘业的依赖，利于印尼长远经济发展。

以上是东盟国家主动提出的合作要求，意在减少对中国资金等的依赖度、争取利益。菲律宾外长洛钦曾表示，鉴于菲律宾在南海问题上的脆弱性，菲应适当限制中国投资，但杜特尔特却认为中国的投资对菲律宾经济发展极具重要性。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院的维克多·泰奥（Victor Teo）也指出，“拒绝中国投资并非明智选择，一个更富裕的东南亚才能更具韧性”。这些都说明不管哪一类东盟国家都愿意参与共建“一带一路”，为自身经济和社会发展助力，但在具体合作中有意识地加强协商、提出要求，尽可能增加自身长短期相对收益，其目的在于缩小其与中国的相对实力差距，从根本上减弱与中国的非对称性，维护自主性。

（二）与中国合作的同时加强与他国的合作——增加可替代选择并减轻脆弱性

东盟各国亟需改善基础设施，通过增加本国和世界其他地区的贸易、投资等联系，提升竞争力，推动经济增长。而随着东盟整体经济的增长，东盟贸易总额将增加，其对基础设施的需求也越发紧迫。根据亚洲开发银行预测，从2016年到2030年，东盟需要约2.3万亿~2.8万亿美元的基础设施投资，即每年1840亿至2100亿美元，但东盟的基础设施基金只有4.853亿美元，亟需大量基础设施建设融资。“一带一路”倡议同《东盟互联互通总体规划2025》对接合作，能有效助力东盟实现互联互通规划愿景。在共建“一带一路”框架下，中国与东盟国家已经共同开展了中老铁路、中缅油气管道、中新互联互通项目、中泰铁路、中马“两国双园”、印尼雅万高铁等重要项目。2019年4月，东盟各国均派高级别政府代表团出席“一带一路”国际合作高峰论坛，达成了高质量共建“一带一路”的共识，签署了新一批合作协议，包括中老经济走廊合作文件，中缅经济走廊合作规划，中新加强第三方市场合作实施框架的谅解备忘录，中—印尼“区域综合经济走廊”建设合作规划，中菲、中泰反腐败合作谅解备忘录，中越关于2019—2023年合作计划的谅解备忘录等。这表明东盟国家在目前的发展阶段确实在加强与中国就共建“一带一路”的合作，且在各个层面的合作不断深化与规范化，相互依赖关系的加深不可避免。

尽管存在上述强烈需求，也合作建设了许多重大项目，但基于与中国非对称相互依赖的认知，东盟国家对于脆弱性相互依赖实际上仍存担忧。为此，东盟国家采取措施以竭力寻求中国以外的可替代选择，尽可能通过外部投资、市场等实现多元化，弱化其对中国的脆弱性相互依赖，平衡中国的影响。

寻找可替代选择是东盟各国的共同目标，因为过于依赖一个国家，可能使东盟国家脆弱性更强，而自主性受到更多的限制。如老挝提出，有必要与泰国、印度、美国和日本等其他国家进行多元化投资。马哈蒂尔在2018年当选后，仅7个月内就三次访问日本，积极笼络日本投资者。印尼政府同样出于避免过度依赖中国贷款的考量，在融资方面采取了谨慎态度，主动邀请日本参与建设连接雅加达与东爪哇省泗水市的半高速铁路。越南一直试图通过积极参与区域多边组织，如借助参与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），扩大与其他国家的经贸往来，采取市场多元化战略，降低对中国市场的过度依赖。2020年8月正式生效的《越南—欧盟自由贸易协定》和同年12月签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），也是其实现对外贸易多元化目标的主要抓手。而越南与美国签署《全面能源合作伙伴备忘录》，从美国进口大量液化气，实际上也是在试图使能源进口多元化。阿米塔夫·阿查亚（AmitavAcharya）也表示，东盟国家只将“一带一路”视为影响其经济格局和对外政策选择的诸多因素之一。菲律宾杜特尔特政府所倡导的“大建特建”计划旨在通过基础设施刺激经济增长，要求中国持续为其提供资金的同时，又极力争取日本的优惠贷款，还因此出现了劳动分工，特别是在铁路部门———向日本提供北方线路，而中国负责南方线路。

（三）担忧相互依赖程度加深背景下中国增强的经济影响力

在相互依赖的状态下，依赖程度更低的一方可能运用奖惩手段影响甚至改变依赖性更强一方的政策行为，为自身利益服务，而依赖程度越高，奖惩手段也越有效。基于此，在与中国就共建“一带一路”加强合作的过程中，随着中方各种资源的持续投入，东盟国家担心其发展日益需要中国。为此，东盟国家认为有必要态度谨慎，这一政策选择对于脆弱性更为突出的、与中国存在南海争端的国家更为适用。南海问题是东盟安全议程中的重要议题，也是中国与东盟国家共建“一带一路”的主要影响因素，短期内很难得到解决，在中美竞争长期化的背景下甚至可能加剧，因此，相关东盟国家的脆弱性和担忧会更为突出。

其一，与中国存在南海争端的东盟国家在深化共建“一带一路”的态度方面更趋谨慎。这类国家对于非对称相互依赖、脆弱性，以及中国可能的影响力更为敏感。如越南学者黎红协（Le Hong Hiep）表示，越南位于“一带一路”倡议的范围，而且自身对基础设施投资的需求相当大，但如果南海局势加剧，基于政治和战略考量，越南对共建“一带一路”会更趋敏感与谨慎。尽管迫切需要基础设施投资，但事实上越南因在南海问题上的脆弱性，更倾向于选择有限度参与“一带一路”项目合作，试图减少中国不断增强的影响力。总之，作为非对称依赖下的弱势一方，一些东盟国家的疑虑和担心在短期内难以完全消除。

其二，东盟国家担心中国会利用经济手段影响其成员国，一定程度上限制其政策自主性。寻求经济收益是东盟国家的共同目标，但与此同时其又担心议题间的联系性，基于此，互惠互利的合作很可能被误读为中国的经济手段。如菲律宾杜特尔特政府认为相对于放弃南海权利的长期影响，中国的经济支持对其现阶段发展重要得多。正因为此，2016年10月，杜特尔特当选总统不久就访问了中国，积极修复对华关系，这为恢复中菲互惠合作打开了窗口。对于中国渔船和海警船在2019年12月底至2020年1月初进入纳土纳海域的举动，印度尼西亚政府对华合作牵头人、统筹部长卢胡特表示该事件不应被“夸大”。同样有观点认为马来西亚之所以低调处理南海问题，主要是因为其“对中国经济上的需求”。而这些与中国存在南海争端的东盟国家，其对南海问题态度的缓和往往更易被误读为中国经济手段的“成功”，进而又加深了东盟国家对中国经济影响力的担忧，仿佛成了一种“自我实现”的预言。正是这种误读的存在，使得一些东盟国家对中国经济影响力的增强始终存有疑虑。