（一） 重陆轻海的思维：务实的海洋安全合作五大主岛被海洋分隔是印尼最重要的地理特征，在分散的领土上建构稳定的国家是印尼安全战略思维的原点。被海洋割裂的各岛的族群、文化和生产方式差异巨大，地方的离心倾向给现代国家和民族的建构提出了难题，国家统一和国内稳定成为印尼国家安全的首要目标。从1945年独立后，印尼一直在与地方分离势力抗争：旧秩序时期，政府疲于应付地方叛乱和分离运动；新秩序时期，亚齐、巴布亚和东帝汶分离运动成为国内安全的主要威胁；巴布亚分离问题直到今天仍困扰着印尼政府。同时，印尼又有多面环海和陆地邻国少的地理位置特点。相对隔绝的地理位置不利于大国直接武装干涉，与邻国发生陆地边界摩擦的可能性不高。这使得印尼的外部安全环境比较稳定，进一步支持了国内稳定是印尼首要安全目标的战略判断。

以国内稳定为核心的安全观促进了“重陆轻海”战略思维的产生，相应地产生了两项长期政策。第一，建立强大的陆军是保障国内稳定的首要任务。1958年，印尼在全国建立了陆军军区司令部系统（Kodam），成为日后陆军实现地方治理的行政框架。在苏哈托军人政权的“双重职能”下，陆军获得政治代表权和行政权力，实现了对地方的全面控制。第二，实施以陆上发展为重心的综合安全战略。苏哈托提出“普遍人民安全防御”（Hankamrata）的综合防御思想，包含两个观念：地方稳定是国家稳定的必要条件；除了增强军队能力以外，经济发展、社会控制和人民动员也是实现地方稳定的手段。由此衍生出强调陆上经济发展以加强社会控制和维护地方稳定的长期政策。
     在陆军优先和陆上经济优先政策的长期影响下，印尼对海洋安全的关注和投入的资源相对较少， 相关概念、立法、执法和政策的发展水平都有明显的缺陷。

第一，海洋安全概念落后，防御和执法功能混淆。海军长期兼顾海上防御和海上执法功能角色， 后者是其主要任务和收入来源。海军不愿放弃从执法中获得的财政资源，导致专职负责海上执法和搜救的印尼海上安全协调机构（Bakorkamla）、 海上安全局（Bakamla）和海洋海岸警卫队因被挤压预算而无法扩大机构，不得不向海军借船巡逻。

海军兼顾防御和执法的角色有双重风险。首先，海军有将打击海上犯罪上升为主权问题的动机和便利，以实现部门扩张。中国与印尼在纳土纳海域的渔业纠纷的政治化和军事化背后便有印尼海军的推波助澜， 海军也的确从中获利：2016年两国在纳土纳海域的渔业矛盾升温后，印尼立即在纳土纳群岛上建立了一个综合军事基地。2019年年底，佐科在廖内群岛省会丹戎槟榔成立了一个联合防务区域司令部（Kogabwilhan），由海军军官出任司令。海军的利己行动与印尼媒体的民粹主义倾向结合到一起，可能导致中印尼两国对彼此战略意图的误解，裹挟政府作出令矛盾升级的错误决策。其次，海军在执法期间与他国渔船或海监船相遇时，因量级和武装力量的明显差距，如发生误判或错误反应，可能导致严重的外交后果。
      第二，海洋立法有待完善，管理架构不清晰。在印尼法律中基本可以找到适用的条文覆盖海洋管理各个方面，但援引的法律不一定是专门针对海洋安全的——例如没有专门审判海盗的法律，需根据《刑法》定罪——因此，在实践中往往出现适用性问题。 此外，法律条文多有漏洞、矛盾之处或无法执行的规定， 行政管理政令也有朝令夕改的问题。
海上安全管理架构存在横向缺乏协调、纵向权责不清的问题。印尼涉及海上安全管理的部门有十几个，包括海军、警察、海关、移民局、国防部、交通部、林业部、司法部、最高法院等。1972年建立的海上安全协调机构曾负责协调各海上执法相关部门，但该机构效率低下，各部门仍各自为政，以至于该机构于2014年解散。上述机构之间存在功能交叉的矛盾，最显著的例子是海军、海上安全局和海洋海岸警卫队同作为海上执法部门的角色重叠问题。渔业部、海关和警察也有各自的海上执法力量，使执法权重叠问题异常严峻。
      纵向权责分配方面，在地方分权制度下，地方与中央在海洋管理权上有一般责任分配规定，即县（市）政府负责0～4海里的海域，省政府负责0～12海里，中央负责0～200海里。然而在实践中，往往出现经济发展落后的地方政府没有能力管辖的情况；在某些责任范围交叉的海域，也会出现中央与地方竞争管理权的情况。 正因为存在立法、执法和管理结构混乱等历史遗留问题，雄心勃勃的“海支”在佐科第一任期的后半段就开始面临困难，并在佐科第二任期失去了政策优先性。
第三，海军发展水平低，海上执法能力弱。在陆军长期占据绝对优势的情况下，海军获得资源有限，发展起点较低。亚洲金融危机使1998年海军预算减少了2/3，不能满足舰艇升级的需求。 截至2020年，国防预算在大部分年度低于国内生产总值的1%，而海军在有限的预算中仅能分得一小部分：2019年海军预算为12.78亿美元，仅占国防预算16.8%，比陆军约少20亿美元。 为增加预算外收入，海军时而参与海上走私、索贿和与海盗勾结等违法行动，也会违规接受地方政府的资金，帮助地方维护沿海安全。 
有望成为未来海岸警卫队的海上安全局也面临严重的装备不足问题，目前只配备了约40艘船，包括1艘110米长的指挥舰、3艘80米长的巡逻艇、22艘较小的巡逻艇和14艘硬质充气艇。部分巡逻艇只配备了12.7毫米口径的枪械用于自卫。 其设备配置与印尼庞大的领海面积相比不啻是杯水车薪。
第四，部分海洋产业发展落后。直接与沿海社会的经济生活相关的海洋产业，如传统捕捞业、沿海水域养殖等，因直接与地方稳定和政绩挂钩，一直以来比较受印尼政府重视。而不直接与地方稳定挂钩的高投入型海洋产业（如深海捕鱼、海洋化工业和离岸油气）得不到政策的优先支持，发展水平比较落后。2014年佐科上任前，印尼已开发海洋资源不足存量的10%， 海洋对国内生产总值的贡献仅约11.8%。
当前，“普遍人民安全防御”的综合安全观仍影响印尼的国家方略，但随着国家主权的巩固、国内形势的稳定和陆上开发程度的提升，“重陆轻海”的逻辑基础被削弱。从前被忽视的海洋安全问题逐渐得到关注并被纳入到“普遍人民安全防御”的综合安全观中，开始与地方发展和国家稳定挂钩。鉴于印尼海洋安全基础薄弱，印尼希望通过务实合作提升海上执法能力，服务于国家安全。
提升海上执法能力是当前印尼面对的五项海洋安全重点任务之一。 九一一恐怖袭击发生后，非传统安全的重要性提升，美国等利益相关方希望帮助扼守重要港口和航道的印尼提升海上执法能力。总体而言，印尼对提升海上执法能力的合作抱有兴趣，接受了一些海上执法合作提议，拒绝了另一些合作建议（见表1）。从既往合作的历史看，印尼对能提供装备、财政援助和提升人力资源水平等的“硬件”合作更感兴趣，而对仅能提升与其他国家军队或执法机构协调程度的“软件”合作（如联合演习、协同巡逻、信息共享、操作程序标准化）的兴趣一般，尽管恰恰是一些“软件”合作能迅速、切实地提升针对跨国海上威胁的执法效果。一个突出的案例是印尼、新加坡和马来西亚在马六甲海峡的巡逻机制。这是印尼签署的海上安全合作双边协议中操作化程度最高的，但巡逻的性质仅是“协同”（Coordinated）而非“联合”（Joint），因为合作的内容不过是交换日程， 至今甚至未能达成最为需要的紧追（Hot Pursuit）的操作安排。 这从一个侧面印证了印尼对海上执法能力建设的规划不是受外部压力或短期绩效驱动的，而是追求在较长时间内实现自主、自立、自足的海上执法能力的目标。

（二）责任共担的思维：“搭便车”的海洋安全合作印尼水域面积广大，部分水域发生海盗和海上非法武装抢劫案件的风险较高。1997年金融危机使印尼沿海地区经济受到重创，导致马六甲海峡印尼一侧海盗活动激增。 虽然在采取一系列应对措施后，自2004年以来马六甲海域的海盗活动减少，但印尼水域的海盗案件数量仍在大部分年度中占东南亚的一半以上，2013～2015年占到全球海盗案件的40%以上（见图1）。印尼部分水域也是海上恐怖主义的高风险地区。海上恐怖活动的缘起虽与海盗不直接相关，但在实现方式上有一定联系，例如海盗劫持船只，转手给恐怖分子改装成“幽灵船”从事恐怖活动。2004年菲律宾渡轮爆炸案后，专家预警马六甲海峡将成为海上恐怖主义高风险区。

表1  2000年后的海上执法能力合作提议和印尼的参与情况

续表1    

表格来源：作者自制。

在印尼海域中，马六甲—新加坡海峡周边海域和苏禄—苏拉威西海是发生海上非法活动的高风险区。两处海域都位于印尼与邻国的海上交界水域：马六甲—新加坡海峡为印尼、马来西亚和新加坡共管；苏禄—苏拉威西海是印尼、马来西亚和菲律宾海上交界区。不仅如此，三国之间还存在悬而未决的海上划界争议——菲、马对沙巴有主权争议，印尼、马在安巴拉特海域有争议，印尼、菲在很长时期内也有专属经济区未划界的问题 ——执法权不明晰不仅使跨国安全合作更加困难，而且有利于海上犯罪分子逃逸。尽管沿岸国家都对主权问题高度敏感，但为了打击海盗和恐怖主义、维护航道安全，印尼不得不与邻国合作。

 图1  全球、东南亚和印尼海域的海盗和武装劫船案件数量（2003～2019年）

 责任共担的难题是确定相关国家各愿意承担多少责任。马六甲沿岸三国中，印尼和马来西亚占据海域面积较大，且是海盗问题的主要源头，理应承担更多的安全责任。然而，印尼和马来西亚两国的自我定位是沿岸国（Littoral State），维护主权是其优先利益，而新加坡的自我定位是海洋国家（Maritime State），维护航道安全是其优先利益， 因此，在马六甲海峡安全合作中三国愿意承担的责任大小不同，印尼愿意承担对马六甲海峡的安全责任低于新加坡、不高于马来西亚。

 从印尼国内情况来看，有三个原因解释印尼不积极承担马六甲海上安全责任的态度。第一，印尼的海上执法能力在三国中最低，履行信息搜集和共享、协同巡逻、海上追踪的能力不如新马两国。第二，印尼较晚才认识到并承认海上恐怖活动的风险。一方面印尼不认为海盗活动会被恐怖分子利用， 另一方面亚洲金融危机后，印尼为优先进行经济恢复和政治改革，大幅削减了所有执法机构的预算。 此外，九一一恐怖袭击发生后，美国最先关注马六甲海峡地区恐怖主义风险并希望直接介入该地区安全事务。然而，当时印尼因美国施加制裁、西方世界通过援助贷款强加给印尼政治条件和美国对伊斯兰世界掀起反恐战争而产生强烈的反美情绪，不愿意追随美国设定的安全议题。第三，最关键的原因是印尼对马六甲海峡的依赖程度低于新加坡和马来西亚：一旦马六甲海峡因恐怖袭击、油料泄漏、交通拥堵等紧急情况而关闭，印尼还有龙目海峡和巽他海峡作为替补，而新加坡和马来西亚却没有同等便捷的备用方案。此外，印尼的进出口贸易对马六甲海峡的依赖程度也比较低。一位印尼高级官员曾表示，经过马六甲海峡的交通只有不到1%是印尼的贸易。 在马六甲海峡遭袭击的船只也很少是印尼籍。

     与马六甲海峡情况相似，印尼对苏禄—苏拉威西海域安全责任的承诺也止步于协同巡逻和信息共享。印尼与菲律宾在1975年就签署了《菲律宾—印度尼西亚关于过境和边境巡逻的协定》。2016年阿布沙耶夫组织绑架的18名船员中16名是印尼籍，这刺激印尼更加积极地寻求多边合作，最终与菲律宾和马来西亚在2017年建立了苏禄—苏拉威西协同巡逻机制，主要起到加强信息共享的作用。然而，因为主权敏感性、资源限制和合作中的实际问题，印马菲协同巡逻机制的效果不明显。 相比对马六甲协同巡逻的投入，印尼对苏禄—苏拉威西海域的安全承诺只会更低，因为该海域非法活动的陆上基地是菲律宾南部沿海地区。该海域出现海盗、绑架和抢劫的主要原因是菲南部地区的贫困和不平等问题，以及伊斯兰祈祷团、阿布沙耶夫组织和摩洛伊斯兰解放阵线等恐怖组织或地区分离组织的募资需要。实际上，菲律宾总统杜特尔特在马拉维市的反恐行动比海上巡逻对打击海上非法行动的效果更显著。

正因为印尼缺乏动力在马六甲海峡和苏禄—苏拉威西海域提供更多的海上安全公共产品，印尼在打击海盗和恐怖主义的跨国合作中常展现出“搭便车”的态度。“搭便车”是指让其他责任国承担更多的主权、协商、履约成本或维护秩序的成本，而印尼既受益于海上安全环境改善的公共产品，也降低了其作为肩负安全责任的沿岸国所承受的国际压力。新加坡是马六甲海峡三国中对海上安全合作态度最积极的国家。新加坡加入的《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》（Recaap）、《防扩散安全倡议》（PSI）、《制止危及海上航行安全非法行为公约》（SUA Convention）和《集装箱安全倡议》（CSI），印尼都没有签署。上述安全协议提升了新加坡港的安全性，而印尼货船只需借用新加坡港的设施完成检查便可快捷进入相关缔约国，使印尼政府节省了缔约和履约成本。

   相对于从合作中获得的收益，印尼对合作成本更敏感。印尼在打击马六甲海峡武装抢劫犯罪上选择“成本规避”策略，与邻国进行“象征性合作”而非“实质性合作”。 在商议条款、提供资源、修订法律、改革机构等类型的合作成本中，印尼最不愿承担的是主权成本。主权成本是指在为了实现合作而在海上主权、执法权和国家安全上作出妥协。印尼对海洋安全合作对主权构成的潜在风险极为敏感， 因此，拒绝非海峡国家直接参与维护马六甲海峡海上秩序。印尼也拒绝了日本组建海洋维和舰队与其他国家一起巡逻马六甲海峡领海和公海的提议，连日本提议的多边联合演习也不愿参加。 即使合作是关于信息共享或联合演习，也会被印尼视为有侵蚀主权的风险， 因此，印尼放弃加入某些合作机制或拒绝某些国外援助。印尼放弃加入美国提议的《集装箱安全倡议》，原因之一是缔约港口需安排美国海关人员预筛检发往美国的货船，且需接受美方的定期安全评估，有侵犯印尼主权的潜在风险。 同样出于对侵犯主权的顾虑，印尼也拒绝签署美国倡议的《防扩散安全倡议》。 虽然在南海局势升温的背景下外界不断要求印尼加强海上安全合作应对所谓的“中国威胁”，但对海上主权保持高度的敏感性是印尼始终没有妥协的原则底线。尽管印尼视印度为重要的海上合作伙伴，但印尼多次拒绝印度加入马六甲海峡巡逻机制的提议，最近一次是2018年。 

（三）群岛国家的思维：维护《公约》底线的海洋安全合作

  印尼岛屿间的广大海域曾是国家防御的薄弱环节。一战后，荷兰殖民政府于1935年颁布了《领海和海洋区条例》（后于1939年修订），规定荷属东印度的领海是每个岛低潮线起3海里范围内的水域，意味着在岛屿外沿带状领海之间的广大海域成为可以自由航行的公海。独立后的印尼继承了该条例，但这对新生共和国的主权和安全构成严重威胁：国外船只可以方便地向外岛分离势力运送武器，荷兰的军舰也可以长驱直入到达在其控制下的西巴布亚。

  鉴此，1957年的《朱安达宣言》提出“岛国内海”原则，宣称“构成印度尼西亚国的岛屿的周围、岛屿之间和连接岛屿的所有水域也是内水或国家水域的一部分”，并在1960年的《第4号关于印尼水域的代替法律的政府条例》中以国内法形式固定下来。基于群岛国的边界和领土概念，印尼军队于1966年首创了对应的政治和社会概念——印尼群岛愿景（Wawasan Nusantara），强调印尼群岛范围内全部陆地和海洋应看作一个整体，强调此区域中一切物理实体和人文环境（意识形态、政治、经济、社会文化）的多样性和不可分割性，成为印尼地缘政治的基本原则。此后，印尼与菲律宾等国家一道游说国际社会，在1982年将“群岛国”概念和相关权利写入《公约》，将岛屿之间的公海变成受国际社会承认的主权水域，大大降低了其海上安全风险。

 正因如此，维护来之不易的《公约》成为印尼参与海上安全合作的原则和底线，以至于在处理海洋权利事务时有言必称《公约》的倾向，甚至忽视了其他国际法规则。2019年12月，印尼代表在联合国大会上再次重申对《公约》的承诺，称“《公约》是实现联合国三大支柱——和平、发展和人权——的重要组成部分”。

印尼虽然自诩是《公约》的坚定支持者，但其对《公约》的践行也不是完美无缺的。例如，《公约》规定群岛国家应制定群岛海道（ASL）以保障其他国家的航行自由。然而印尼有意拖延群岛水域东西方向的群岛海道的制定，因为爪哇岛和加里曼丹岛之间东西方向的海域狭窄，制定群岛海道后可能对其首都地区产生安全威胁：一旦发生石油泄漏或恐怖主义袭击，后果不堪设想。目前，印尼仅开通了南北方向的三条群岛海道，国际海事组织（IMO）对此进行了“部分认定”，即认为这三条群岛海道没有包括“所有正常航行水道”。然而，在《公约》中没有对“部分认定”的相关规定，这使得印尼是否履行了《公约》义务成为一个问题。美国、澳大利亚等国家也认为印尼没有完全履行制定群岛海道的义务。 这侵害了其他国家的群岛海道通过权和飞越自由，其他国家对此不无怨言。

实际上，印尼对《公约》并非没有异议，至少一些印尼专家认为《公约》对群岛海道的要求背离了“印尼群岛愿景”，破坏了印尼岛屿和水域在安全和国防上的整体性。 这说明印尼也同样面对着航行自由原则与其海上主权、安全之间的冲突和矛盾。

从印尼海洋安全思维看未来中国与印尼合作

在国际秩序（中美战略竞争）、地区稳定（南海议题升温）和双边关系中的个别议题（纳土纳渔业纠纷）都面对艰难考验的时刻，推进中国和印尼的海洋安全合作是一个尤其敏感的议题。在敏感的时期更需要中方深入理解印尼的战略思维，审慎地根据对方的偏好来调整合作倡议。根据上文论述的印尼海洋安全思维的发展过程和海洋安全合作的核心逻辑，未来中国印尼海洋安全合作似应注意以下几点。

第一，重构中国印尼海洋安全合作的概念和方向。考虑到佐科政府在海上传统安全合作与海洋发展合作之间做了泾渭分明的区分，又因中国和印尼在纳土纳海域的摩擦已成为印尼社会中的敏感问题，所以在短期内与印尼推进海上传统安全合作的难度较大，甚至试图将传统安全合作议题与发展合作议题打包的做法——如在争议海域合作捕鱼或共同开发海洋资源——也容易遭到印尼政府和民众的反感。

中国在制定与印尼的合作计划时，可从“秩序观”的视角重构两国海洋安全合作的概念、目标、方式和项目，重视通过合作提升利用海洋的能力，从而紧扣印尼“普遍人民安全防御” 的综合安全观思维，走以减贫和发展促进安全的道路。继续推进中国—东盟东部增长区合作机制，提升九大合作领域中的“减贫和包容发展”的优先级。 两国合作也可兼顾全球气候变化、海洋污染、生物多样性等敏感度低的非传统安全议题。在珊瑚大三角计划、东盟红树林保护网络等既有合作机制中支持印尼的领导地位和合作倡议，同时开拓新的双边合作领域。例如，可与印尼合作研发离岸养殖的“海洋牧场”，以提高滨海居民的收入并拯救沿海生态环境。这种以发展促安全的合作思路植根于印尼传统安全思维中，容易赢得人心。

第二，在传统海洋安全领域，提升两国在人力资源方面的务实合作。鉴于印尼展现出规避成本、重视短期收益和偏好“硬件”提升型的务实合作的特征，又考虑到印尼对中国在南海战略意图的疑虑以及印尼在中美之间选边的压力越来越大，中国若提出捐赠舰艇或设备、提供军事援助等“硬件”提升型合作，反而可能加深印尼对中国的误解。由此视之，中印尼海军或海上执法部门之间的人力资源提升类的合作可能是双方更容易接纳的“硬件”合作。尤其与新建的印尼海上安全局建立适当的双赢合作，例如，为其员工提供关于国际法、海上意外相遇规则（CUES）的培训等，不仅有益于支持印尼政府将海上执法责任从印尼海军等机构剥离的机构改革规划，而且对于降低纳土纳渔业纠纷的热度和去政治化也有益处。

第三，两国可加强关于海洋边界争议的法理依据的非正式讨论。印尼“言必称《公约》”的倾向是两国在南海开展海洋安全合作的敏感点。虽然《公约》是印尼海上主权和安全的法律保护盾，但应看到印尼也不是一个无可挑剔的《公约》践行者，甚至对《公约》的一些要求也有怨言。中方研究机构可以邀请印尼方就《公约》中意义不明的条款和有实践困难的条款进行多角度的学术探讨。这有助于双方互相理解对方的立场和逻辑，寻找共识和共同利益，并共同推动相关国际法的完善。

此外，中方也应支持印尼从历史角度看待纳土纳周边海域权利重叠问题和南海争议。正如印尼国防大学教授巴克利（Connie Rahakundini Bakrie）所言，印尼也有历史依据证明对纳土纳海域的实际控制，有条件与中国基于历史依据探讨纳土纳专属经济区权益重叠问题。 中方应尊重和支持印尼基于历史依据解决争议的平等权利，这将有益于在未来两国寻找到除了《公约》以外的共识性基础来进行协商。

结 论

对一国地理特征的动态认知，不断地塑造着该国的海洋安全思维。印尼有“群岛特征”（陆地分散、海上邻国多和海域广阔）和“海权特征”（海上战略位置、良港和重要航道、海洋资源）两组地理特点，分别指向威胁观和秩序观两种海洋战略思维。在民族国家建构初期和冷战背景下，印尼不得不花费大量精力应对与群岛特征相关的传统安全威胁。经过五十多年的实践，与群岛特征相关的安全威胁已被基本控制，印尼开始追求海权特征可能带来的发展福利。

在半个多世纪中，以群岛特征为认知基础的政策实践对印尼当前海洋安全现状和合作逻辑产生重要影响。第一，陆地分散的特征成为地方叛乱滋生的土壤，强大的陆军和以陆地为核心的国家发展战略成为应对国内安全威胁的手段。“重陆轻海”政策的长期实践塑造了海洋安全的现状：海上防御和执法功能混淆，海洋安全立法不完善，海上安全能力低以及部分海洋产业亟待开发。随着陆上威胁的降低和海上安全重要性的提升，“重陆轻海”的思维在悄然转变，印尼希望通过务实的“硬件”合作提升海上执法能力。第二，海盗问题主要发生在印尼与邻国交界的海域。针对跨界海上威胁，印尼提供安全公共产品的意愿较低，由此产生了“搭便车”和对主权成本敏感的海洋安全合作逻辑。第三，印尼岛屿之间的广阔公海曾是其海洋安全的最大威胁。《公约》使国际社会基本认可了印尼的岛国内海权利，因此印尼将《公约》视为其海洋安全的制度保护伞和合作的底线。

理解印尼的海洋安全观念和海洋安全思维可以为中国和印尼推进海洋安全合作提供参考。在中美于东南亚的竞争愈发激烈和南海问题升温的背景下，中国应将“海洋作为繁荣和秩序的来源”这一前提设定为与印尼合作的基点，关注减贫、发展和低敏感的非传统安全议题。鉴于印尼对“硬件”提升型务实合作的偏好，两国可开展海上执法机构之间的人力资源方面的合作，支持印尼政府的海上执法机构专业化的改革计划。考虑到印尼对《公约》的复杂态度，中国和印尼可加强关于海洋边界争议的法理依据的非正式讨论。（注释略）

（作者系复旦大学国际问题研究院助理研究员。本文章仅代表作者观点，不代表本平台观点。）