（一）印尼的海洋安全观及其根源定义海洋安全有“威胁观”和“秩序观”两种思路。“威胁观”的前提是将海洋看作国家安全的威胁来源，因而认为海洋安全是指国家免受来自海上威胁的状态。从这一定义出发，建构海上威胁的过程和消除海上威胁的方式成为重点探讨的问题。在“威胁观”视角下，“海洋安全”概念的发展又有从传统海洋安全向非传统海洋安全的转变：传统海洋安全是指国家消除其他国家针对其主权和国家安全的海上防务威胁；20世纪末以来，“海洋安全”概念与非传统安全威胁（自然灾害、气候变暖、海盗和恐怖主义、海洋生态环境恶化等）的关联性增强。 “秩序观”对海洋持有中性的前提假设，认为海洋安全是在海上实现安全和稳定的秩序。该视角的关注方向是在海洋与其他领域（海洋环境、经济发展、国家安全和人的安全）的交互作用中进行能力建设，包括如何加强海上执法的能力，提升海洋资源利用的能力，改善海洋与人之间的安全关系等，以建立更好的海上秩序。

将海洋看作威胁还是秩序的来源，取决于国家对其地理特征的认知。地缘政治理论认为地理要素（地理位置、国土面积、地形特征、自然资源和邻国状况等）对国际政治产生影响。在马汉提出影响海权的六元素中有四个与地理有关（地理位置、陆地形态、领土范围、人口数量）。 地理特征虽然影响海洋战略思维，但两者之间不存在直接的因果关系。连接二者的桥梁是对地理特征的认知，而认知过程不能脱离具体的时代背景及国内外的政治环境和状况。

印尼作为典型的群岛国家，有两组地理特征与其对海洋的认知最为相关。一组是“群岛特征”，具体是指陆地分散、海上邻国多和海域广阔三个特点。在印尼国家建立初期和冷战时期美苏干涉东南亚的情境下，这三个特点都指向海洋作为威胁来源的观点：被海洋分隔的五大主岛成为孕育地方离心主义的土壤；与邻国未划定海洋边界催生了主权矛盾；海域广阔意味着安全保障的难度和成本增加。

将海洋与危险联系起来的想象存在于印尼领导人的思维中。首位总统苏加诺在1953年提出了“海上统帅精神”（Jiwa Cakrawati Samudera），其将复杂的国内国际状况比喻为风浪大作、充满危机和不确定性的海洋，将国家比作一艘勇闯风浪的船，借以号召国民像船员一样团结一致。最直接回应“群岛特征”带来海上威胁的是印尼总理朱安达1957年12月13日发表的宣言。它奠定了印尼的群岛海洋安全思维，主要内容包括：印尼为群岛国家，群岛的陆地和水域具有整体不可分割的特性，在确保国家主权和安全的基础上保证国外船只在群岛内水无害通行的权利。苏哈托时期提出的印尼群岛愿景（Wawasan Nusantara）沿袭了《朱安达宣言》的基本立场，强调海陆一体性，以对抗“群岛特征”天然的离心倾向。

与之相反的另一组“海权特征”视海洋为秩序和繁荣的来源：印尼扼守印度洋和太平洋之间的战略通道位置，拥有优良的国际国内港口和重要的贸易航道，广阔的海域蕴藏丰富的生物和非生物资源——这些是建立海权国家不可或缺的资源禀赋。从独立初期起，印尼领导人就存在海洋为国家稳定和发展提供资源的看法。首位副总统哈达在1953年提出“两洲两洋世界观”， 认为应以印尼的战略地理位置作为其在国际社会中定位的根本和国家发展蓝图的立足点。瓦希德总统则看到丰富的海洋资源的开发潜力。他在1999年建立了海洋和渔业部的前身——海洋探索部（Departemen Eksplorasi Laut），批准了1982年《联合国海洋法公约》第六部分，为大陆架资源开发提供了国际法和国内法基础， 建立了印尼海洋委员会并开始编写印尼首部《海洋法》。佐科总统对海洋的认知集合了哈达和瓦希德的观点，强调印尼应全面挖掘其战略地理位置、海上交通禀赋及海洋资源的优势，印尼在未来能“纵横四海”（Jalesveva Jayamahe）；在2014年就职演讲中，他表示将“努力使印尼再次成为一个海洋国家。大洋、海域、海峡和海湾是我们文明的未来”。

（二）印尼海洋安全观的演变脉络与群岛特征联系紧密的“威胁观”和与海权特征联系的“秩序观”分别产生不同的海洋安全战略倾向。前者催生“向内看”的安全战略，对关乎主权和国家安全的问题高度敏感，不热衷于同其他国家进行海洋安全合作。后者鼓励“向外看”的安全战略，热衷于同其他国家进行海洋安全合作，甚至不介意在某种程度上弱化主权或安全议题的敏感性以获得合作带来的便利。对于历届印尼政府而言，选择更关注“群岛特征”还是“海权特征”，并回答“海洋战略应指向消除威胁还是建立更好的秩序”这个问题，是制定海洋安全政策的逻辑前提。因此，如何处理“海洋作为威胁”还是“海洋作为秩序来源”这对认知矛盾，成为厘清印尼海洋安全思维发展线索的核心问题。

对上述问题的回答经历了动态变化：从1945年宣告独立以来，印尼的海洋安全观经历了从“威胁观”向“威胁观与秩序观”共存的转变。从1945年到20世纪80年代中期，印尼的海洋安全观被“威胁观”中的传统安全威胁思路主导，通过制度巩固岛间海域和群岛周边海域的主权和安全是其核心目标。新生的印尼将其广阔但分散的海域视为对国家安全和主权的潜在威胁，因此积极通过国内立法、与邻国协商敲定海上边界和参与制定国际法的方式来拓展和巩固对海洋的管辖权。印尼在这个时期通过了4部最重要的界定海上边界的法律或规定，即1960年的《第4号关于印尼水域的代替法律的政府条例》（规定印尼领海外部界限，并将领海宽度延伸到12海里）、1980年的《印尼政府关于专属经济区的宣言》（设立200海里专属经济区）、1983年的《第5号关于印尼专属经济区的法律》（界定了在专属经济区的活动和专属经济区的划界原则）和1996年的《第6号关于印尼水域的法律》（以法律形式确定了新中国成立以来关于水域管理的各项原则性规定，明确了国外船只在印尼水域内通行的规定），从而奠定了印尼海洋版图的大致形态。截至2020年，印尼与邻国的17个海上划界协议中的12个是在1969～1980年间签订的。 此外，从1957年发表《朱安达宣言》起，印尼就致力于成为受国际认可的群岛国家，其不懈游说的努力终于在1982年《公约》中得到肯定。《公约》赋予印尼对广阔的群岛水域的主权，基本消除了岛屿间的公海带给印尼的安全威胁。从此，印尼对海洋的认识从威胁的来源变为将印尼领土和水域连接在一起的“黏合剂”，这是印尼海洋安全观从“威胁观”向“秩序观”转变的认知基础。

从20世纪80年代末至梅加瓦蒂执政期间（2001年7月至2004年10月），“威胁观”仍主导印尼海洋安全思维，但打击海盗和全球反恐的压力使非传统安全议题的重要性逐渐超越了传统安全议题。到20世纪90年代初，印尼已经与菲律宾、马来西亚和新加坡实现了双边协调巡逻的合作以抗击海盗。九一一恐怖袭击发生后，印尼控制的重要港口和航道的安全受到美国、日本、印度等国家的高度关注。全球反恐的压力使印尼不得不从棘手的国内事务中抽出精力来回应大国的诉求。2002年巴厘岛爆炸案使印尼政府意识到迫近的恐怖主义威胁，对海上反恐和打击海盗的重视程度也相应提高。

苏西洛时期（2004～2014年），印尼的海洋安全观开始向“威胁观+秩序观”的方向变革。首先，苏西洛加速了印尼与美国、澳大利亚在防务领域的和解，逐渐认同美澳倡导的反恐和打击海盗的议程，合作意愿更高。许多重要的海上非传统安全合作议程就是在这个阶段签署的。如，2005年，印尼加入世界海关组织（WCO）制定的《全球贸易安全与便利标准框架》；2006年，印尼、马来西亚和新加坡签署了马六甲海峡巡逻合作协议；2007年，印尼签订《东盟反恐公约》等。秉持民主与进步观念的苏西洛也将气候变暖、海洋生态环境、生物多样性、预防自然灾害等更广范围的非传统安全议程植入印尼海洋安全观念中。苏西洛不仅多次在联合国、东盟等国际和地区组织的讲话中倡导关注相关议题，而且制定并实践了相关行动计划。如2009年，他颁布政令要求印尼在2020年前减排26\%的温室气体；首倡珊瑚大三角计划（Coral Triangle Initiative）；在东亚峰会框架下与澳大利亚共同提出加强自然灾害快速反应合作等。其次，印尼看到了海洋与其他领域的联动对国家与地区的安全、经济和社会发展的正向推动力，也开始接受“秩序观”的逻辑。印尼在东盟东部增长区中的合作即充分体现了复合海洋安全观：东盟东部增长区通过海上基础设施建设、海洋资源开发、海洋旅游、提升“海关、入境、检疫和安全”（CIQS）等措施来提升经济落后地区的安全与社会的协同发展。

苏西洛时期的海洋安全观是一种融合的“威胁观+秩序观”，有把从“威胁”逻辑中衍生出的海洋安全问题与“秩序”逻辑下的问题整合到一起讨论解决方案的倾向，或者称为以发展促安全的道路。一个典型的事例是印尼处理马六甲海盗问题的方式。将海盗问题作为一种非传统安全隐患是“威胁观”的逻辑，因此动用海上力量打击海盗是自然而然的解决方案，然而“秩序观”将海盗看作沿海社区贫困问题的衍生现象，因此减贫应成为根本的解决途径。在现实中，一方面，印尼、马来西亚和新加坡三国各自和协同的巡逻机制缓解了海盗问题；另一方面，2005年亚齐分离运动与政府言和后，当地治安和经济得到恢复，使马六甲海峡印尼一侧海域的海盗案件大量减少。这印证了两种观念互为补充的解决方案是有效的。苏西洛政府认为，消灭威胁和发展治理从不同侧面提供了提升海洋安全的方案，应支持以开放的思维寻求答案的多样性。正因如此，在印尼外长马尔蒂的提议下设立了东盟海事论坛扩大会议，拓展了海洋议题的讨论范围和参与讨论的国家（即东亚峰会成员国）。

佐科政府（2014年至今）的海洋安全观则展现出一种“威胁观或秩序观”的倾向，将海洋安全的具体问题按照威胁议题或发展议题的预设进行分类，两类议题之间交叉和融合的领域变小。这种预设分类的思维可见于对“海支”七大支点的描述。一方面，海洋安全、海上执法和海洋外交强调以维护主权为核心的消除外部传统安全威胁的思维。在政策实践中，外交部重新将工作重心放在与邻国商议划界上、 渔业部炸沉国外非法渔船、海军加强对纳土纳海域控制的行动都展现了传统的“威胁观”思维的回归；另一方面，海洋资源与人力资源发展、海洋经济发展以及海洋文化发展的要求则体现了通过海上能力建设实现综合安全的意义。在政策实践中，提升岛屿间互联互通的“海上高速公路”计划、海洋旅游重点开发区计划和海洋经济特区规划都是秩序观念下的衍生政策。

综上，独立初期的印尼对海洋同时抱有威胁认知和秩序认知。两种认知分别指向截然不同的海洋安全思维。在当时复杂的国际国内环境下，印尼选择优先处理与“群岛特征”相关的安全威胁，而不是挖掘“海权特征”带来的权力和收益。这导致在独立后的五十多年中，威胁观主导了印尼的海洋安全思维。直到苏西洛执政后，“海洋作为秩序来源”的认知才得以影响印尼的海洋安全思维。但如何处理长期实践的“威胁观”和新进被接纳的“秩序观”认知之间的关系，苏西洛和佐科的路径有些许差异，这是未来印尼需要继续探索的理论与实践问题。

印尼的群岛海洋安全思维与合作逻辑

从1957年《朱安达宣言》颁布到2004年苏西洛执政以前，印尼的海洋安全思维主要以如何处理与群岛特征相关的海洋安全威胁为基点。长达半个世纪的群岛海洋安全思维的实践塑造了当前印尼的海洋安全现状，也影响了印尼海洋安全合作的逻辑。“群岛特征”的三元素（陆地分散、海上邻国多和海域广阔）及与之相关的安全威胁，使印尼的海洋安全思维与合作逻辑呈现出以下三重特征。