制度设计：“越界筑路”租界大扩张

在对上海开埠后城市空间扩展进行梳理时，有两项极为突出且互为表里的特征引起我们的关切：其一是近代上海的成长以租界为核心，租界扩张成为上海近代城市空间扩展的主要表现形式。其中的关键是1845年签订的《土地章程》。其二是上海真正的巨变实始于1850年代的小刀会起义，而这又是与租界直接相关的。

1845年，英租界行政管理的第一部基本法《土地章程》（Land Regulations）在各国领事与上海道台的协商下颁布。该章程初步确定了租界内城市建设使用费用的基本原则，即由自行组成的委员会以共议与摊派的方式集体协商、平均分摊、共同开发。1854年，英法美三国领事撇开上海道台，修订并形成了第二次《土地章程》（又称为《上海英法美租界租地章程》）。这次决议更为具体地议定，经营道路、码头与桥梁的费用必须与各商号、各人在租界内的地产或进出口货物的规模相联系，依照所持有的房、地、货物的规模与额度分摊建设费用。这一点被认为是上海租界“土地有偿使用”原则之滥觞。

以土地有偿使用为原则所架构出的租界基本法《土地章程》，实际上架构出一套关乎市政运作财政自主循环的机制，同时也奠定了上海城市空间扩张的经济基础。这一点正是上海城市发展不同于传统中国城市的关键所在。包含在这一市政制度中的庞大的经济潜力，由于小刀会起义引起的中国本土人口涌入上海租界而被意外地发现和利用起来。

土地税与房捐很快成为租界市政收入的主要来源：两税在英租界工部局年度收入的比例从1880年的占40%提高到1905年的65%，工部局藉此在1870年代中期即达到财政上的自给自足，因而能够着手积极推动租界的市政建设。随后，租界当局依仗雄厚的财政力量，将其治理操作范围从关乎城市正常运作的基础设施领域逐步扩张到接手一些本由私人经办的公共事业，如组建消防队、设立公墓等，再进一步发展到经营商团、警务、卫生及各种文化事业等城市集体消费领域。可以说，藉着兴盛的房地产业所获收益，工部局的职责几乎涵盖了租界公共领域社会生活的绝大部分内容，并一直持续到租界1940年代被收回。

尽管房地产业对租界当局增加社会资金投入保有强大吸引力，但它的繁荣所带来的另一方面，则是空间范围有限的租界面对大量资金竞逐，可能导致土地价格哄抬以及由此引发的城市拥挤与混乱。因此，在保障并扩大税收来源的同时，使市场的运行维持良好的状态，租界当局必须解决扩大土地供给的难题。由于受条约限制，租界当局获得更多土地的正常渠道并不通畅，只能通过迂回曲折的方式做到这一点。因此，工部局透过行政干预与纵容，放任土地资本在租界内外流动，并以我们所熟知的“越界筑路”的形式为扩张租界面积作前期准备。